保定市构建社会化养老服务体系研究

李世杰，李 林，李笑非

（1.河北软件职业技术学院，河北 保定 071000；2.河北保定外国语学校，河北 保定 071000）

我国从1999年开始步入老龄社会行列，老龄人口越来越多，占总人口的比重越来越大，养老问题也越来越突出，给经济社会发展带来了新的挑战。特别是自上个世纪70年代末我国施行计划生育政策以来，“少子化”成为家庭常态，“空巢化”现象越来越多，而且随着第一代独生子女进入婚育年龄，“4∶2∶1”的家庭模式将成为主流，家庭养老功能渐趋弱化，以家庭养老为主的传统养老模式正受到明显的冲击，迫切需要加快建立完善的社会化养老服务体系，由更多的社会服务机构代替子女为老人提供生活服务和适当的精神照料，从而满足不同层次老年群体的社会化养老服务需求。

一、人口老龄化迫切需要社会化养老服务

保定是一个人口大市，经济欠发达，总体上还处在工业化初中期、城镇化加速起步阶段，但人口结构老龄化趋势明显，总体呈现六个特点。

（一）老龄人口基数大

第六次人口普查结果显示，以2010年11月1日零时为标准时点的全市常住人口为1 119.44万人，其中65周岁以上老年人为90.8万人，占全市总人口的8.11%①保定市2010年第六次全国人口普查主要数据公报.http：//www.luqyu.cn/tongiishow.asp?tid=854.，比人口老龄化国际标准（65岁以上老人达到7%）高1.11个百分点。

（二）老年人口未来增长快

按照全国老年人口3.25%的递增速度（国家公布的平均数据）和保定市总人口7.8‰的自然增长率（从保定市计生委得到的数据）测算，保定市老年人口比例将持续提高。到2015年，预计全市老年人口将达到187.91万人，占总人口的15.52%②保定市民政局.保定市社会化养老情况调研报告.http://www.hebei.gov.cn/article/20101009/1593422.htm.。

（三）高龄老人数量较多

保定是一个长寿城市，人口平均寿命高出全国4.6岁。2010年，全市60周岁以上老年人中，60～69周岁老年人口为80.66万人，70～79周岁老年人口为49.22万人，80～89周岁老年人口为21.4万人，90～99周岁老年人口为3.76万人，100岁以上老年人口为268人。其中80岁及以上的高龄老人、失能老人占老年人口总数的16.26%。③保定市民政局.保定市社会化养老情况调研报告.http://www.hebei.gov.cn/article/20101009/1593422.htm.随着生活水平的提高、医疗卫生条件的进一步改善和人们保健意识的增强，这一比重还有进一步增加的趋势。

（四）老年赡养比不断攀升

老年赡养比是指20～64岁劳动年龄人口赡养65岁以上老年人口的比例。2000年之前，我国老年赡养比在经济合作与发展组织（OECD）成员国中一直保持最低水平，但伴随着老龄化进程加快，呈现出快速攀升的趋势。2010年全国平均每百名劳动年龄人口负担老年人为19人，赡养比约为5∶1，预计到2020年将达到3∶1，2030年约为2.5∶1，到2050年，将接近2∶1，届时我国老年赡养比将跃升为世界第二位，仅次于日本。①张丽，李林.河北省发展社会化养老服务的路径选择［J］.产业与科技论坛，2011（3）.保定市属于人口大市，人口老龄化程度高于全国平均水平，赡养比同样高于全国平均水平。

（五）家庭养老功能弱化

人口老龄化与家庭小型化相伴随。1980年、1990年、2000年、2010年，保定市户均人口数量分别为4.33人、3.98人、3.63人和3.21人，30年间家庭户均减少1.11人，“4∶2∶1”的家庭模式逐渐成为主流，夫妻双方需抚养一个孩子，赡养4位老人，往往“有心无力”，致使家庭养老功能呈弱化趋势，这就对社会化养老提出了新命题。

（六）“空巢”家庭呈增多趋势

人口老龄化、家庭小型化与城镇化相交织。从1980年到2010年，保定市城镇人口由72万人增加到442万人，其中除城镇人口自然增长外，大部分由农村转移而来，而农村人口向城镇转移，主要以劳动年龄人口为主，加上大量农民工长期在外打工，致使“空巢”老人明显增多。据全国老龄工作委员会办公室2007年发布的《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，2006年，全国老年人家庭空巢率达到了49.7%，农村达到38.3%，并且还呈现出快速增长的趋势。②“空巢老人”比例显著增加18%的城市老人常感孤独.http://www.china.com.cn/news/txt/2007-12/17/content_ 9393162.htm.空巢家庭越来越多，许多老人子女不在身边，亟需社会服务机构来填补家庭养老的空白。

二、当前发展社会化养老服务面临的问题

发展社会化养老服务，事关亿万老年人生活质量，事关千百万家庭的幸福，既是坚持以人为本、保障和改善民生、维护社会稳定的迫切需要，也是推进经济社会持续健康发展的迫切需要。近年来，保定市委、市政府高度重视养老服务体系建设，积极适应老龄化社会的养老服务需求，先后制定了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》和《保定市2011～2015年养老服务体系建设规划》，较好地推进了养老服务事业的发展。特别是在顺平县探索实行“五院合一”，建设民政事业服务中心的做法，受到了胡锦涛总书记的充分肯定，并在全省、全国加以推广。但从总体上看，与强大的养老服务需求相比，养老服务体系建设还需要进一步加强，当前面临的一些突出问题还亟待解决。

（一）社区养老服务尚不成熟，需要加快资源整合

虽然市里已开始进行社区养老服务的试点，但规模较小，服务能力较弱，辐射范围较窄，影响力较低，而且功能较为单一，队伍参差不齐。另外，社区养老服务还不能与社区医疗服务资源形成有效对接。

（二）缺乏专业服务队伍，养老服务水平低

由于养老服务行业从业人员社会地位低、待遇差、工作辛苦，造成很多专业社会工作人才和护理人才不愿从事这一职业，而大多被下岗职工、进城务工人员所替代。从目前入住社会养老机构的老人自身情况看，很大一部分是失能、失智老人，需要专业护理。但现有的服务人员多数素质不高，又没有经过专业培训，缺乏老年护理的专业技能，直接影响了社会养老服务的质量。

（三）投入资金匮乏，基本养老服务供给能力较弱

保定市现有的养老服务机构大多为民办，由政府出资的公办养老服务机构较少。由于资金投入不足，很多民办养老服务机构没有配套医疗、娱乐等必备基础设施，只能满足入住者的基本生存需求，生活质量难以得到保障。2010年，保定市共有各类养老服务机构169所，其中农村五保供养机构135所（投入使用的106所，正在建设的29所），总床位数18 291张；全市已营业的社会养老机构34家，其中市区24家（公办3家，民办21家），各县（市、区）民办的10家，床位总数3 415张。①张丽，李林.河北省发展社会化养老服务的路径选择［J］.产业与科技论坛，2011（3）.按照到2015年3%的城镇老年人口、3‰的农村老年人口需机构养老测算，入驻机构养老的总人数将达到4.19万人，远远不能满足广大老年人对机构养老服务的需求。

（四）相关政策法规缺失，行业管理不规范

保定市在发展社会化养老服务方面虽然出台了一些行业规范，但对养老服务机构市场准入、具体服务项目的管理标准缺乏具体规定，这也不利于社会化养老服务行业健康有序发展。

三、发展社会化养老服务体系的路径选择

养老，无外乎两种形式：一是社会化机构养老，二是居家养老。发展社会化养老服务，是积极应对人口老龄化、破解养老难题的根本出路。基于当前发展社会化养老服务面临的问题，保定市构建社会化养老服务体系的总体思路和目标是：构建以居家养老为基础、社区服务为依托、公办养老机构为示范、其他福利机构为补充的社会养老服务体系，逐渐实现由政府主导、社会力量为辅的社会养老服务发展模式。到2015年，力争养老机构床位数达到每千名老人30张，3%的老年人实现机构养老，97%的老年人依托社区服务实现居家养老，基本实现人人享有基本养老服务的目标。

（一）加大政策支持力度

政府应通过财政补助、购买服务等形式，加大对养老服务实体的资金、政策扶持。各级政府、各有关部门要认真落实加强养老服务体系建设的意见，积极鼓励支持社会力量参与兴办养老服务业。

1.加大公办养老机构建设力度

加强对公办养老福利机构的运营管理，改善光荣院、老年公寓、“五保”供养服务中心的基础设施。特别要加快推进高标准的民政事业服务中心建设，完善公办养老福利机构功能，对孤寡老人、五保户、计生老人、荣誉军人等符合条件的老人入住老年福利机构实行优先优惠政策。

2.支持社会化养老服务设施建设

将老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划，建设配套用房和设施，为老人提供家政、生活照料、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等社会服务。各相关部门在项目审批、建设用地、配套设施建设、资金补贴、税收减免、登记管理等方面要给予政策扶持，促进社会化养老服务行业的发展。

3.放开市场准入

积极鼓励民间资本投资创办或参股、控股、购买、租赁养老服务机构，形成多元化的投入机制。鼓励大中型企业或企业集团进入养老服务行业，培育建立现代大型养老服务机构，支持专业化连锁经营。

（二）促进社区养老服务发展

社区是社会化养老服务的主要载体，发挥着核心和纽带作用。在发展社区养老服务方面宁波市走在了全国前列。宁波全市94%的城市社区、30%的建制村开展了居家养老服务，239个城市社区和780个建制村建立了居家养老服务中心。中心对行动不便的老人提供上门服务，请行动方便的老人进入中心用餐、理发，为一些生活不能自理、家庭困难的空巢老人提供政府购买的家政服务。②中国养老压力大难题多：夫妻需赡养4位老人.http: //news.sohu.com/20111013/n322019444_2.shtm l.宁波的做法为保定市发展社区养老服务提供了很好的借鉴。

1.推动公共资源向社区转移

坚持以社区为依托，充分整合商业、教育、卫生、文化等资源，搭建社区养老服务平台，建立政府统筹规划、社会组织和社会服务机构具体运作、社区居民参与的新型社区养老服务体系。

2.推动社区养老服务创新

积极开展老年膳食、居家养老医疗、老年专业护理、老年互助、日间托老等特色服务。提供养老服务时要坚持福利服务、收费服务与公益服务相结合的原则，通过“政府购买服务”的形式，对经济困难或者独生子女家庭的老年人提供福利性服务；通过“个人购买服务”的形式，对其他有一定经济能力的老年人提供收费性服务；积极倡导和动员社会各界人士为老年人提供无偿的公益性服务。

3.建立健全社区服务管理和运行机制

成立老年互助社，协助居委会从事管理、服务质量评估、监督服务商等服务活动。发挥好各种社会力量在社会管理、服务中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，带动社区相关服务行业的发展，吸纳更多的专业服务人员充实到养老服务队伍中来，形成推动社区服务创新的合力。

（三）加快推进养老服务产业化

当前，政府仍然是社区养老服务的强大投资者，然而政府的精力和资金是有限的，随着养老服务项目和质量需求的扩张，必然面临资金短缺的问题。因此，运用市场机制，大力培育养老服务产业及其相关配套产业，实现养老服务产业化，才是养老服务行业发展的最好选择。

1.开发老年市场需求

随着老龄人口的增多，对老年用品的需求会日益增加；老年人消费观念的转变，对老年用品的品质会有更高要求，这给养老服务机构带来巨大的商机，逐渐形成以产业发展带动服务提高的养老服务模式。

2.拓展养老服务地域空间

在风景秀丽、依山伴水之地积极推进夕阳房地产工程建设，以优美的环境、清新的空气、优良的设施和完善的服务，吸引更多高端老年群体居住，使休闲养老和生态养老相结合。

（四）发展“养老+医疗”的健康养老服务模式，将健康养老需求与医疗资源进行有效对接

1.大力推广“居家养老+社区医疗”的“养医结合”模式

在每个社区建立一所社区卫生服务站并纳入医保范围，按照服务人口配备专业医疗服务人员，建立老年咨询服务平台和健康档案，为老年人提供健康讲座、咨询、检查、保健、治疗等服务。

2.探索“养老机构+对口医疗”模式

鼓励大、中型医疗机构的医疗服务范围向社区延伸，对取得营业许可证并符合定点医疗机构资格条件的民办医疗机构，应纳入相应的医疗保险定点范围，更好地满足老年人的健康需要。

3.探索推进“医院+养老院”模式

保定市三甲医院人满为患，老年患者长期押床，而一、二级医院却有不同程度的病床空置。针对这种现状，可以整合现有基层医疗和养老机构，改成护理院，促进护养机构对接。护理院也要纳入医保体系，同时护理费要调整定价，专科医生向全科医生转型，从而最大程度地满足经济状况较好的老年人群体对健康养老的需求。

（五）强化政府部门的监管职能，规范养老服务行业的市场秩序

一是要完善相关政策法规，制定统一的管理服务标准，强化安全防范措施，使养老服务机构实现规范化、制度化、法制化运营；二是要建立科学、完善的社会考评机制，通过定期考评并向社会公布考评结果，进一步促进养老服务机构服务水平的提高；三是构建服务质量监控体系，对不符合标准的养老服务机构，及时予以整顿和清理，使老年人的合法权益得到保障。

（六）壮大社会化养老服务队伍，提升社会化养老服务人员的素质

这可以通过四个层级来实现。（1）以中小学为阵地，开办养老服务志愿精神大课堂，有组织地开展尊老爱老志愿服务活动，增强中小学生参与养老志愿服务的主体性意识，从小形成尊老爱老的道德品行，使他们成为社会化养老服务队伍的后备军。（2）有计划地在一些市属高校或中专增设养老服务相关专业和课程，培养老年养护方面的专业管理人才和职业技能人才，鼓励和吸引高等院校毕业生从事养老服务工作。（3）加强现有养老服务人员的岗位培训和职业技能鉴定工作，对各类养老从业人员一律实行持证上岗。（4）大力弘扬养老服务志愿精神，在全社会形成尊老、爱老、敬老、养老的舆论氛围，广泛吸纳社会力量组建公益性的NGO（非政府组织），进一步壮大社会养老服务的队伍。

［1］保定市民政局.保定市社会化养老情况调研报告［EB/OL］.（2010-10-09）［2011-03-26］.http://www.hebei.gov.cn/article/20101009/1593422.htm.

［2］张丽，李林.河北省发展社会化养老服务的路径选择［J］.产业与科技论坛，2011（3）.

［3］马海燕.我国城镇老年保障社会化管理服务研究［D］.北京:首都经贸大学，2005（3）.

［4］海曙区统计局课题组.老龄化趋势下宁波市养老服务体系经验探索［J］.经济丛刊，2010（3）.

［5］肖伟军，苏芳.社会化养老服务体系的对策［J］.价值工程，2010（30）.

［6］曾昱.社区养老服务的发展方向:专业化、产业化和规模化［J］.西北人口，2008（3）.