关于完善造林直补政策的探讨

王丽萍 王 晶

（1.山西省造林局，山西 太原 030012）

根据国家和山西省关于集体林权制度改革的安排部署，山西省集体林权制度改革的主体改革已于2011年底全面完成。面对如此重大的林业生产关系变革，作为重点林业生态工程的主战场，荒山造林的管理模式、投资体制都必须作出相应的改革和调整。从全国和山西部分市、县推进造林绿化的成功经验看，造林直补将成为下一步林业生态工程管理的主要模式。如何进一步完善造林直补政策，做好直补工作，笔者深入部分集体林权制度改革试点县进行了专题调研，并形成以下调研文稿。

1 造林直补概念

所谓造林直补，就是指农民群众、林业合作组织以及承包经营国有林的林业职工，在所承包的宜林荒山荒地上完成人工造林或迹地人工更新，经县级林业部门验收合格后，由地方政府按标准给予一定数额、一次性的资金补助。

2 造林直补重要意义

按照山西省委、省政府确定的目标要求，到2011年底，全省集体林业用地将全部承包到户，主体改革全面完成。也就是说，全省264万hm2集体所有的宜林荒山荒地，将在2012年之前全部承包到户。因此，山西省下一步以荒山造林为主的林业生态建设，将更多地面对千家万户，实现规模治理向个户造林的转变。因此，落实造林直补政策势在必行，意义重大。

2.1 造林直补可以充分调动农民群众造林绿化的积极性，加快“绿化山西”建设步伐

通过集体林权制度改革，山西省现有的260余hm2集体宜林荒山将会大部分承包到户，实现还权于民，还山于民。手里拥有荒山荒地70年使用权的广大群众，按照传统的种植习惯，首先想到的是开展植树造林。但多数群众又苦于启动资金缺乏、风险承担能力差等原因，只能“望山兴叹”。在这种情况下，如果政府能够以造林直补方式给予一定数量的资金扶持，必然会调动广大农民群众发展家庭造林的积极性，从生产关系内部激发造林绿化的活力与动力。

2.2 造林直补开辟了广大乡村调整产业结构、实现兴林富民的新途径

2010年以来，山西省委、省政府多次要求，要把实施生态兴省和推动富民强省结合起来，摆上重要位置，切实抓紧抓好。山西省80%以上地区是山区，从全省经济社会长远发展看，从一部分县、乡、村的成功经验看，山西省的潜力在山，希望在林。目前，个别市、县通过挖煤和开矿发展地方经济的潜力已发挥殆尽，而由此带来的经济社会发展不可持续性早已暴露无遗。通过落实造林直补政策，引导群众在承包的荒山荒地上发展林果业，实施农林复合经营，变山区潜在的资源优势为现实的经济优势，是实现山区群众稳定脱贫的有效途径。具体来讲，农户在承包荒山上发展的生态公益林，将会获得生态效益补偿；发展的商品林，可以通过采伐销售获得收入；发展适销对路的经济林和林下药材，可以直接获得销售收入；农户的林权证，可以抵押贷款，进行林权流转。也就是说，林权制度改革以后的造林直补政策，真正开辟了新形势下农民增收、农业增效的新途径。

2.3 造林直补可以促进社会生产要素向林业流动

作为林权制度改革的配套改革，造林直补政策的落实，在加快全省民营林业发展速度的同时，也在很大程度上优化了民营林业的发展环境，必将调动更多更好的人力、物力、技术、信息和管理等生产要素向林业汇集，形成山西林业建设的巨大合力。同时，造林直补政策落实之后，不仅能够调动本地群众在承包荒山上开展造林绿化的积极性，许多外地资本大户也将纷纷落户山西各乡村，租赁、转包、购买“四荒”，实施山区林业综合开发。这些新发展的各类家庭林场、股份制林场、民营林业实体、山地庄园等，都是下一步推动山区林业资源增长的主要力量。

3 造林直补对象

农民群众、林业合作组织以及承包经营国有林的林业职工，在所承包的宜林荒山荒地上完成人工造林或迹地人工更新，面积不小于1.0 hm2（含1.0 hm2）、经县级林业部门验收合格后，享受造林直补资金。

4 造林直补工作程序

造林直补政策是集体林权制度改革的配套政策，是巩固集体林权制度改革成果、加快新形势下造林绿化步伐的有效手段。必须充分借鉴退耕还林的成功经验，全面落实“户承包、村申请、乡组织、县管理”的运行机制，切实加强工程项目管理。造林直补政策项目管理主要包括以下内容：

4.1 工程管理

从调研走访集体林权制度改革试点县的成功经验来看，以“户承包、村申请、乡组织、县管理”为核心内容的退耕还林工程管理模式，在造林直补政策措施试点中仍然适用。即县林业局结合省林业厅制定的造林模式、技术要求及相应补助标准，建立适合本县的造林模式和树种选择信息库，向全体林农公布；林农向村委申报造林模式和造林面积；村委汇总农户申请，向乡镇提出造林申请；乡镇汇总各村委造林申请，向县林业局申报；县林业局根据年度造林任务和县域生态建设规划，确定当年工程布局；县林业局依据当年工程布局，组织完成作业设计；由县到市再到省上报作业设计；省级主管部门审批作业设计。

4.2 档案管理

造林直补项目，农民群众是受益主体。一套完整、系统、准确的工程档案，既是工程管理的需要、政策兑现的依据，更是维护林农合法权益、解决林权纠纷的基础资料。因此，要把造林直补项目的档案管理工作纳入工程管理的重要内容，做深做细，长期保存。要全面推广山西省退耕还林工程“以户建卡、以村建帐、以乡造册、以县建档”的成功经验，确保工程档案的完整性、准确性和系统性。

4.3 种苗管理

纳入政府补助的造林直补项目，其种苗采购与供应，在充分尊重农民意愿的前提下，可由县林业局根据工程需要统一供应，也可以由农户自行采购。要严格规范种苗质量管理。建立科学有效的监督检查机制，工程使用的种子、苗木必须达到国家或省有关种子、苗木质量标准，杜绝使用伪劣、带病虫害等不合格苗木造林，工程使用的种子和苗木必须附有产地标签、质量检验证和检疫证。

4.4 资金管理

各级各有关部门要切实加强造林直补项目的资金管理，严格执行有关规定，工程资金要及时足额拨付，确保工程建设的进度和质量。造林直补项目专项资金，要按照国家规定，实行专户储存，专款专用，分户兑现，验收报账。各级财政部门要保证国家和省下达的工程项目补助资金及时足额到位。要建立健全工程项目审计制度。各级审计部门要加强造林直补项目资金使用的审计，及时发现和解决工程项目资金使用中存在的问题。

4.5 检查验收

造林直补项目的检查验收实行县级全面自查、市级复查、省级核查的三级检查验收制度，并接受国家核查。检查验收内容主要包括：作业设计、造林面积、造林成活率、保存率、种苗质量、合同签订、林权证发放、档案管理、资金使用、政策兑现等。检查验收成果主要包括：检查验收报告、检查验收统计表、小班调查图等。县级自查主要检查施工进度和工程质量，对当年造林分两次进行阶段验收，第一次在6月底之前完成，第二次验收在当年11月底之前完成。各县要在检查结束后10个工作日内将结果报市林业主管部门；市林业主管部门完成汇总后，于5个工作日内上报省林业主管部门，申请省级核查。市级复查和省级核查在接到县级自查报告后的3个月内完成。为了提高工作效率， 森林资源市级复查和省级核查合并进行，采用“分县核查、比例抽样、实地调查、推算全县”的办法。按每个工程县、每一单项工程不低于年度任务20%抽取小班，并进行调查。按调查结果，计算该县、该工程项目计划任务完成率和施工质量合格率，然后推算工程年度核实总面积和年度合格总面积。

4.6 补助兑现

县级自查验收结果要张榜公布，及时公示，接受群众监督。公示内容主要包括：农户姓名、荒山造林设计面积、验收合格面积、造林模式、造林树种、成活率以及资金补助数额等。造林直补项目资金实行当年报账和三年管护制度。根据县级检查验收结果，荒山造林承包户凭县级林业部门填制的工程验收单和现金兑现证领取现金补助。对全部完成任务，质量达到规定标准的，按合同约定兑现造林补助总额度的80%。对未完成任务或质量不合格的工程，按未完成任务量和不合格造林面积比例相应扣减现金补助，待补植、补造完成任务并达到工程建设标准，经农户申请复验合格后再行兑现。当年造林完成后，由林地承包者负责前三年的管护任务。三年到期，经县级林业部门组织验收，造林保存面积达到国家标准的，兑现剩余20%的补助资金。