校车安全运行的立法控制

韦 杨，类延村

(1.华东政法大学研究生教育学院，上海200042;2.西南政法大学行政法学院，重庆401120)

一、问题的提出

2010年12月27日7时40分，湖南省衡南县松江镇，一辆三轮车在运送20名小学生上学的路上坠入河中，造成14名小学生死亡，出事的三轮车就是人们常说的“黑校车”。2011年3月16日17时，湖北省武汉市黄陂区祁家湾金馨幼儿园的一辆校车在送学生回家途中，为避一辆迎面行驶的货车而翻入路边的水塘，造成4名学生当场死亡，3人重伤。2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇发生一起交通事故，一家幼儿园校车在接送孩子上学途中与一辆货车发生碰撞，造成21人死亡，其中包括19名幼儿。这辆核准载客9人的面包车，在发生事故时实载64人。此类校车安全事故让有关校车安全运行的问题，再次成为社会和舆论关注的焦点。

通过查看相关新闻报道和资料可以发现，几乎在每次发生重大校车安全事故后，相关部门都会在第一时间发布紧急通知，强调“要切实加强校车安全管理工作”、“要把校车制度建立起来，为孩子们配备最好的车辆和最好的司机”等，全国各级地方教育部门也会在第一时间进行中小学和幼儿园校车安全隐患大排查。但这种运动式行政行为并不能引起社会的足够重视，同时，这些相继出台的关于校车安全的行政措施，最终都是因为没有强制性的法律制度保障，其落实也就不了了之。

其实，早在2007年我国就已经出台了关于校车的国家标准，2011年，国家又颁布了首个专门规范小学生校车安全的强制性国家标准——《专用小学生校车安全技术条件》。该标准包含了小学生校车必须每座配备安全带、安装“汽车黑匣子”、校车至少应设两个应急出口、双层客车和铰接客车均不得作为校车等相关规定。但是一个令人尴尬的现实是，我国内地的绝大部分学校采用的是普通客车、面包车甚至三轮车，而这项制度对这些车辆并没有约束力。［1］这就造成了文本体系完善与规范执行不足相冲突的尴尬局面。

我们可以借鉴其他国家一些比较成熟的经验，以解决校车安全问题。在美国、德国、加拿大等国家，除了推行校车制度以外，也有种种的法律措施保障校车行驶安全。例如，在美国，联邦政府和各州都有专为校车制定的法律，而我国在此方面做得还远远不够。因此，我国必须通过立法的方式，让校车成为名副其实的“特权车”，让校车成为公路上最安全的车辆。

二、我国校车运行规范的文本现状

当前，我国对于校车主要采取行政法规的方式进行规制。不可否认，各级政府对校车的安全运行问题大都加强了规制和管理，我国的校车规制正在逐步走向规范化的轨道。如:2007年6月22日，我国颁布了国内首个有关校车的国家标准——《机动车运行安全技术条件》(GB 7258—2004)第2号修改单，并于同年9月1日起在全国范围内开始实施。同年8月29日，国家质检总局和国家标准委员会也发布了《专用小学生校车安全技术条件》和《专用小学生校车小学生座椅及固定件的技术要求》的征求意见稿。与此同时，许多地方政府也颁布了一些关于校车安全管理的行政措施。如:深圳市政府于2006年4月13日颁布了《校车交通安全管理暂行办法》，上海市政府于2007年2月27日颁布了《上海市中小学、幼托园所校车管理若干规定》。这些行政措施固然在一定程度上对校车的安全运行起到了改善作用，但还远远不够，这是由行政法规有限的法律效力所决定的。相较于国家行政法规，地方性行政法规更是如此，其效力仅限于其地域范围之内，但校车所涉及的并非只是一个地方性的问题，而是全国性的问题。因此，行政法规本身的有限性决定了其效力难以得到发挥，最终导致校车安全问题无法得到保障。当然，这也是我国至今仍无关于校车安全的国家立法的必然结果。

三、现行校车管理制度的不足

(一)国家义务缺位，缺乏校车安全标准

目前，在我国，人们对校车及其安全的认识普遍不足。由于我国校车的设计、制造标准、司机配备以及管理政策等均与普通车辆无异，既不是类似公交车的专门车辆，也没有成为高于普通客运车辆的特种车辆，再加上我国首部关于校车的国家标准具有明显的过渡性质等原由，人们对校车的认识和了解还仅限于“专门接送学生上学放学的车辆”。人们仍然无法将校车同一般的客运车辆区别开来，更别说有关校车的运营管理等问题。同时，从当下全国各地对校车整治的总体情况来看，我国的校车可谓是五花八门、品种繁多，诸如农用三轮车、小型面包车、中巴等安全保障较差的车辆几乎成为主流，更有甚者将安全技术不符合标准的车辆、不按规定投保的车辆、不具有运营资格的车辆、临近报废期的车辆、改装车、拼装车、报废车、三无车辆等用来充当“校车”。这些非法校车本身就存在着安全隐患，加之许多校车交通违法行为也多与这些车辆有关，因此，它们的存在是对校车交通安全的严重威胁。［2］这种将校车的安全标准等同于甚至低于普通客运车辆的观念，是影响校车安全运行的重要因素之一。

(二)政府保障不足，难以建立有效运营模式

由于资金来源和运营主体不明确等原因，当下我国校车的运营状况比较混乱，且存在明显的弊端。不论是校车的配备还是校车的运营，都需要一大笔资金支撑。目前，我国公立学校校车的配备与运营主要由地方政府出资，而民办学校校车的配备和运营主要由其自行负担。这种模式在实践中面临着很多难题。例如:对于公立学校，由于受制于现行的税收、财政体制、资金来源单一等因素，地方政府往往并不愿意为校车提供这笔巨额资金;民办学校多数处于发展时期，财力相对有限，另按照有关法律法规，这些学校不能赢利运作，因而承担校车费用自然面临很大困难。［3］

据了解，目前我国校车的运营模式主要包括学校自营、政府购车学校经营、由无政府补贴的营利机构运营、由政府补贴的营利机构运营等四种。其中，学校自营和无政府补贴的营利性机构经营占的比例相对较大，各地情况也很不均衡。但总体来说，现存的这四种校车运营模式都具有明显的弊端，不利于校车制度的建立与发展。

(三)责任归属不明，校车安全管理制度科学性不足

目前，对我国的校车并没有确定具体的主管部门，对其管理的形式主要是由公安、交通、教育、安监等部门共同协作监督管理。这种管理模式的主要特征是各个管理主体并非相互隶属，而是相互平行，且各自拥有一定的管理权限。管理权的有限性问题致使没有专门的管理部门能有效地掌控整个校车运行系统。同时，各个管理主体缺乏有效的领导、配合以及统一的工作机制，以致各个环节的工作不到位、相互脱节，最终难以发挥综合治理的作用与优势。另外，由于校车管理涉及多方主体，庞大的管理队伍存在的最大弊端就是各个主体权责不明确，甚至出现相互推脱责任的情况，从而形成管理上的漏洞和盲区。这种“多头式”的管理模式，缺乏法律法规来明确各个主管部门的具体职责以及相应的惩罚措施的强制性规定，以致各项责任和规定都无法落到实处。这种特殊管理模式的不足之处，正是校车安全事故频发的重要因素之一。

四、我国校车安全运行的立法规制

(一)通过立法明确校车标准

从当下人们对校车的认识不足、缺乏必要的校车安全意识、仍旧不能将校车同普通客运车辆区别开来等现实情况考虑，关于校车国家标准、特征等问题应当在立法中有所体现，具体应包括以下几个方面的内容:

一是明确校车的概念，将校车同普通客运车辆严格区别开来。在法律中应当明确校车的如下几个特征:从形式上来说，校车必须具有独特且易识别的外形，校车只能是用于接送中小学生和幼儿园儿童上学和放学的专门性车辆;从实质上来说，校车必须具有高于一般车辆的安全技术标准，校车在接送行驶过程中拥有一定的特权。

二是明确校车的安全技术标准和具体配置要求。首先，应当通过立法来严格校车性能要求。我国可以借鉴国外关于校车的有关要求和规定。例如，美国有关校车的安全技术标准可谓世界领先，其校车素有“客车的设施，卡车的骨架”之称。美国联邦法律对校车车体结构、防倾覆保护、刹车装置等34个方面作了严格要求。只有在这种高标准的校车要求下，在美国印第安纳首府才会上演一辆悍马撞上了停在路边的无人校车后悍马半个车体粉碎而校车却安然无恙的传奇事件。当然，我国的国情有别于美国，但我们应该看到共同之处，总有一些可供我们参考和借鉴的经验。其次，除了严格要求校车本身的硬件配置以外，对于校车司机的相关限制性规定也不可忽略。目前，从我国校车司机的总体情况来看，虽然各个地方司机的配置情况参差不齐，但素质总体偏低，呈现出的现实是一些校车司机交通安全意识较差，且遵守交通规则的意识比较弱。有的校车司机甚至为了节约时间违法超车、违法掉头、随意闯红灯等，存在极大的交通安全隐患。从这一现实情况出发，我国应当将校车司机的配置条件通过立法的形式明确规定，可以通过校车司机考试上岗等方式提高校车司机的总体素质。驾驶人员的驾驶技能、心理素质、急救知识等都应被包括在校车司机资格考试中，另外，还应考虑其年龄、有无违法驾驶的前科等。当然，由于对校车司机的要求较严格且司机所应承担的义务较多，故其报酬也应高于普通司机，以更好地彰显社会公平正义。

三是明确校车在接送学生时应当拥有的道路特权。对上路行驶的校车进行严格的管理是保证校车安全运行的关键要素，严厉打击超载、超速等违反交通管理法规的行为是确保校车安全的重要环节。与此同时，也应赋予校车在接送学生的过程中一定的道路特权。例如，在美国，校车是除了警车、救护车、消防车以外，街道上享有道路特权的车辆之一。在20世纪40年代，美国大多数的州就有立法，要求其他车辆在有儿童上下校车时，必须两个方向都停下来，等儿童上下校车结束之后才能行驶(甚至美国总统专车也要停车等待)。违犯此法规的驾车人常常被处以巨额罚款，甚至被判以重刑。又如，当校车将要减速停车之时，它的黄色闪光灯就会像交通路灯一样闪，提醒过往的车辆减速停车。当校车停下来时，安装在左前方的红色停车牌就会打开，过往的汽车都必须停下来等待。有的校车还在左侧后方安装有第二个红色停车牌，为过往的汽车提供更显著的停车标志。这种校车上的黄色闪光灯和红色停车牌，就等于是公路街道上的红绿灯，所有的驾车人都必须像遵守其他交通规则一样遵守。诸如此类，关于校车道路特权的规定还有很多，我国可以借鉴美国的“黄色特权”，通过立法赋予校车一定的道路特权，以确保校车的安全运行。

(二)通过立法建构校车运营管理模式

良好的校车运营管理模式，也是确保校车能够安全运行的必备条件。鉴于我国目前混乱的校车运营局面，通过立法来规范校车运营的管理模式，可以很好地解决校车配备的资金来源、校车日常维护的资金来源、校车的运营主体等关键问题。

校车的购置与运营都需要一大笔资金的投入与支持。在校车安全事故发生以后，各大媒体都相继报道出一些地方的较好的校车制度，但不可忽略的是，这些被报道的都是财政收入相对较好的地方，那么对于那些财政收入较低、经济水平相对落后的地区，他们配备和运营校车的资金问题又应当如何解决呢?在美国，中小学生的运输费用被列入教育预算，由各州下拨到市(县)，再由市(县)下拨到学校，由学校集中管理、统一购买校车和聘用司机。同时，学生免费乘坐校车，各级政府财政对校车管理予以资金补助，每年每个学生的校车补贴为400美元。［4］从我国的基本国情和现实状况出发，通过立法逐步推行由多级政府共同提供的免费校车服务，通过多元化的方式筹集校车资金是可行的。［2］而不同的校车资金来源又决定了校车的配备和运营方式有所不同。因此，我国可以借鉴国外比较成熟的经验，通过立法来明确校车的运营管理模式。

(三)通过立法完善校车监管制度

校车的安全管理涉及多领域、多方位、多层次的管理主体。从纵向管理来讲，校车安全的管理主体既包括中央人民政府，也包括地方人民政府;从横向管理来说，校车安全的管理主体涉及教育、交管、安监等多个部门。当下，我国应当通过立法将各个管理主体的职责明确化和具体化，以避免现实中多头平行主体管理所凸显出来的行政效率低下、推诿职责等弊端。借鉴国外有关校车安全管理的成熟经验，我国应明确一个主要的管理部门来领导和协调其他部门，以求最大程度实现和保障校车的安全运行。

［1］肖雅为，陈攀.教育安全当觉醒［EB/OL］.(2011－11－20)http://www.hbue.net/structure/index.php/archives/ 1077.

［2］丁芝华.论校车交通安全的立法干预［J］.重庆交通大学学报(社会科学版)，2009(6):18－21.

［3］丁芝华.发展我国校车市场的关键路径:立法先行［J］.中国公共安全(学术版)，2010(1):126－129.

［4］袁潜韬.对规范校车交通管理工作的几点思考——从美国校车管理中得到的启示［J］.公安学刊，2007(6):90－92.