公民政治参与类型及有序化构建

2012-08-15邵海军

深圳大学学报（人文社会科学版） 2012年3期

邵海军

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210009）

一、由政治介入到政治参与

公民政治参与是政治学研究中的经典命题，在现代民主政治中占有举足轻重的地位。“公民参与是民主的希望”。[1]

政治参与（political participation）是公民从自我的私人领域走向公共的政治领域，以一定方式对社会公共领域中的事务发表意见的政治表达，或者力图直接或间接地改变公共决策以实现政治诉求的行为。“政治参与可以解释为全国或地方、个人或集体支持或反对国家结构、权威和(或)有关公益分配决策的行动。”[2]政治参与是公民政治权利实现的途径，是现代民主的重要体现。“公民与臣民不一样，在政治输入过程中他是一个积极的参与者——这个过程是作出政治决策的过程。”[3]“人们已普遍接受这一看法，即传统社会与现代社会的主要政治差别，在于政治参与的规模和程度，在较富裕和较工业化、城市化的复杂社会里，更多的人以多于他们在欠发达、农业的、乡村的、更为原始的经济和社会体系下所拥有的方式，卷入政治中去。”[4]公民通过政治参与决定或者影响政治决策从而实现当家做主。“政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容。 ”[5]

政治参与的实现有赖公民的积极主动地从关注个人的 “私人领域”超越进入公共属性的 “公共领域”。这一跨越是实现政治参与的必要条件。“私人生活领域与公共生活领域的区分对应于家庭领域与政治领域的区分，而至少从古代城邦兴起以来，家庭领域和政治领域就一直是作为两个不同的、分离的领域而存在的。”[6]如果公民不能从家庭的私域走出而走入政治的公域，那么陷入“主体在有选择权的条件下，对政治生活缺乏责任心和兴趣，缺乏参与政治活动的动力的一种心理状态”[7]的政治冷漠则政治参与就无从谈起。因而政治参与的实现以公民的政治介入为依托得以实现。没有政治介入就没有公民积极主动地政治参与，就无从实现真正的民主权利和政治文明发展。政治介入虽然是公民“私域”的行为，但这种私人领域对公共政治的关注为公民跨出“私域”走入“公域”的政治参与的顺利实现提供基础支撑作用。公民在长期的政治关心和政治讨论思考中（政治介入），有利于掌握现代政治知识。现代政治是高度复杂和专业化的领域，如果没有必要的知识基础那么无从达到有效的影响公共决策的目的；公民的积极政治介入有利于培育公民的民主精神——“公民主体性、积极性和自立精神、主人翁精神。”[8]民主精神是政治参与的重要保障；公民的积极政治介入有利于提升公民政治能力。政治能力是指公民影响利益分配决策的实际影响力，如果没有对政治长期的关注与知识基础则政治参与方法技巧等无法建立从而导致政治参与的盲目和影响式微。公民的积极政治介入有利于发展公民政治参与的规则意识。民主政治是规则与程序政治，利用规则甚至制定有力与参与者的政治规则是有效政治参与重要内容。“公民政治介入的程度，可以预测他对政治刺激作出何种反映。政治介入程度高的人会更加踊跃地投票、积极参加其它政治活动。”[9]美国学者英格尔斯指出:“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则,本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行和运用着这些现代制度的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。和谐政治文化建设将是一句空话。[10]

中国公民的政治参与在新中国成立以来大致可以分为两个阶段，改革开放以前的公民政治参与是政治领袖和权力主体的强烈动员和号召下，公民狂热地介入各类政治活动中，各种无休止的群众运动淹没了正常的政治参与，“公域”全面侵占“私域”，公民政治参与走入以被动性和盲目性为主要特征的失控状态。改革开放以后，经济建设替代政治斗争成为国家主题，中国公民的政治参与进入了一个新阶段。公民政治参与行为日趋现实化、利益化、多元化；政治参与的广度深度不断拓展，政治参与途径不断程序化和立体化；政治参与不断趋于理性化和技巧化。于此同时，中国公民政治参与以及伴随的利益分配决策也呈现日益分化的格局：精英群体占据中国政治参与的主导地位，而相当的普通公民参与热情不高，意识不足，能力弱小。当代中国政治介入和政治参与的不均衡呈扩大趋势。“公民政治参与的主动性和自觉性很低，真正出于自主意识自愿参加国家政治生活的公民所占比例仍然不高，绝大多数公民缺乏政治主体意识，往往把自己当做国家和政府的附属物，一般是组织安排干什么就干什么，无论是参加政治学习、讨论，还是参加政治活动都是如此。”[11]据北京大学最新调查分析：“政治参与在受教育水平、收入水平以及城市/农村等维度上的分布,与国际比较中常见的一般情形类似,即公民受教育水平和收入水平与政治参与正相关,城市的参与水平也高于农村。”在政治参与(强政治参与和弱政治参与)方面,则呈现出不同的情形,即社会经济地位越高,参与水平也越高;城镇居民的政治参与水平高于农村居民。“在投票方面,根据本次调查,在村委会/居委会/社区选举中，51·33%的中国公民在过去五年中曾经在选举中投过票，33·08%的中国公民不记得举行过选举,另有15·19%的中国公民没有投票；在乡镇/区级人大代表选举中,回答投过票、不记得举行过选举以及没有投过票的中国公民的比例分别是15·57%、73·69%和10·74%。可以看出,即使在“容易的”投票行为方面,中国公民的参与水平也相对较低。”“中国公民政治参与主要表现为对与日常生活密切相关的问题和利益的关注,而对社会主要的政治问题以及与政治体系相关的抽象的价值、观念、原则等则表现得较为冷漠和无动于衷。”[12]

无论在何种政治体系中，公民不政治介入就会丧失有效的政治参与，丧失公民利益的有效获取和决策影响力，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”[13]因而对现代政治稳定和均衡发展有很大的弊端。

二、政治参与的驱动类型分析

政治参与是有多方因素决定和驱动的。概括与分析当代中国公民政治参与的驱动因素及其典型案例。以此分析利用其有利因素消除其阻碍因素，促进规范、理性的政治参与来推动当代中国公民有序政治参与的实现。

第一，利益驱动型。利益驱动型是指公民为了自身的直接利益而积极主动地介入政治领域，力图维护、实现自身利益的参与类型。此类模式是当今中国普通公民政治参与的主要驱动因素。目前中国公民政治参与所维护的利益主要是经济、社会、环境等非直接政治利益要求，直接性政治利益诉求（夺取国家或地区政权等）的政治参与行为目前比较少见。利益驱动有主动获取型和被动卷入型两种。前者一般分布于社会强势精英群体如经济界团体利用各种资源与方式在立法、政策制定中确立有利于群体的规则，是政治参与的积极行为者；后者类型一般以维权为主，是被动卷入后的主动积极行为，以利益得以保护为政治参与终止的消极行为者。“公民政治参与是人们表达愿望要求的过程，它可以使社会利益分配的政策符合公民的愿望和要求”。[14]利益驱动型一般采用平和且符合当今中国政治原则为前提下的行为方式来实施行为。利益驱动型政治参与典型案例：厦门PX项目事件。

第二，理想理念驱动型。理想理念驱动型是指公民并非直接涉及参与主体的相关利益而是基于特定理念理想，推进社会与政治公益而主动介入政治的行为。理想理念驱动型政治参与一般主要分布于知识型精英群体。由于知识精英具有“修身、齐家、治国、平天下”、“为天地立心，为生民立命”、“天下为己任”的传统情怀以及“家事、国事、天下事、事事关心”的情系苍生的社会关怀。现代知识分子对于公共利益的一切问题——包括社会、经济、文化、政治各方面的问题——都抱有深切的关怀和以心忧天下的民众代言人的社会心理自我定位。“在我国政治发展中虽然没有成套的西方社会那样的精英政治理论，但……实际上精英政治理论有着极为广阔的社会基础，精英政治意识深重地影响着人们的政治观念和政治行为。”[15]这种社会属性的知识群体带有的理想性追求往往会促使其超越个人利益而积极政治参与相关公共事务。理想理念驱动型政治参与典型案例:北京大学法学院五教授上书国务院提议修改法律。五教授以知识分子的理性与理想推动转型中国法律制度建设以取得和维护社会公平正义。

第三，榜样案例吸引型。榜样案例吸引型是指在某些公共事务中由于公民参与而影响某些决策的成功实例的典范作用引领加强了公民政治参与的效能感因而激发和激励更多公民积极介入公共事务的行为模式。公民如果普遍认为“参与政治是危险的，多事不如少事，少事不如无事，与其整日提心吊胆地生活，不如清静无为地做人。”[16]那么公民政治参与的意愿就会减弱甚至丧失为政治犬儒主义式的政治冷漠。“当各种不同利益群体表达利益的要求及其实现利益需要的渠道被阻隔时,社会成员就会产生挫折感、不满感,甚至不安感和恐惧感,从而形成政治冷漠心态。”[17]政治冷漠以及相极端对立的非理性政治参与爆炸对于政治稳定和政治民主化都是极端不利的。榜样案例的吸引除了能增强公民政治参与信心和成效感从而有力激发公民政治参与热情外还往往能引领公民政治参与规范在和平与理性的轨道上。成功的榜样案例往往是多方博弈体在理性、妥协和协商下取得的双赢或多赢的结果，而不会是暴烈激进对峙行为的结果。因而榜样案例吸引模式不仅有力推进政治参与并能引导政治参与的有序理性化。全球与信息化时代下，国际社会中的榜样案例吸引并引发国内相关议题的公民政治参与也成为当今政治全球化的突出趋势。榜样案例吸引型政治参与典型案例：中国网络第一大案黄静之死。“中国网络第一大案”的案例之后公民利用网络工具不断介入公共事务并有力推动公共决策走向的案例层出不穷：“黑砖窑”事件、“华南虎”事件、“躲猫猫”事件、“邓玉娇”事件等等。

第四，特殊职业属性驱动型。特殊职业属性驱动型是指基于某些职业的社会属性要求，从事该职业的公民受职业属性驱动而更多机会、渠道和能力介入政治从而影响决策的行为模式。“民主,尤其是在大型社会中,并不要求每个公民都直接参加公共事务所有或甚至大多数的决。”[18]在社会职业体系中相对于工人、农民等传统职业，从事法律、传媒、经济管理等与上层建筑更为密切并且相对开放和现代的职业群体有更多方式和能力参与政治生活。一定程度上，这些职业与政治、政治家的联系天然密切，职业的必然公共性属性决定了活跃地政治参与是其职业的重要组成部分。这类职业驱动类型由于根植于专业技能之上，所以其政治参与方式的职业性特点也非常明显。职业特征的手段与方法更能专业性地解决特定公共事务并在特定领域内更有效影响政治决策。特殊职业属性驱动型政治参与典型案例：法律学者郝劲松以法律之斧进行公益诉讼不断推进公共事务变革。郝劲松先后7次提出公益性质的诉讼，把北京地铁总公司、国家税务总局、铁道部、国家发改委等诸多国家部委和垄断企业告上法庭。他终结了中国火车不开发票的历史，并促成铁道部宣布停止春运涨价。

第五，特殊事件点发型。特殊事件点发型是指社会领域发生的非常规事件激发公民在短时间内广泛地并高强度集中地共同介入某一公共事务的行为模式。特殊事件比较容易迅速点发“沉默的大多数”的普通民众的关注点和热情，因此此模式呈现显著的自发性、爆发性和集中性介入特点。其政治参与强度与持续度与非常规事件的持续时间相互对应。特殊事件点发式政治参与一般呈现从休眠状态到急剧高涨的爆发到平稳持续发展的明显运行轨迹。如果在此类型爆发的政治参与初期加以很好地引导、疏导或规范而不是阻碍和压制的话，一般能进入比较平稳和温和的发展阶段。特殊事件点发型政治参与典型案例：汶川大地震后中国第一次出现了广泛的公民社会运动。2008年5月四川汶川大地震后成千上万的中国志愿者大军，源源不断地涌入震区。整个地震后的大规模集中地公民行为显示了非凡的民间援助行动且大多数志愿者都是独立、自费和自发组织的，与中国传统的政府组织动员的政治参与模式截然不同。

第六，特殊议题卷入型。特殊议题卷入型是指公民围绕某一特殊的公共议题而展开的政治参与行为，此类型较之特殊事件点发型更为常规和普遍。尤其在改革和转型的社会背景下，多元主体和多元利益社会格局下的公共议题争论日显突出。议题成为焦点吸引相关群体的介入并展开持续讨论和角力成为政治社会民主化博弈的重要体现。特殊议题一般涉及改革过程中的重大问题和广泛群体的相关利益。此类模式一般呈现以专家为代表的议题争论并往往呈现比较大的立场分歧和政策主张。卷入议题专家实际上代表了市场化改革后中国社会利益群体分化和相互间利益争取。特殊议题卷入型开辟了中国社会群体间的对话和妥协的空间。“理想的民主不应仅仅是让公民们在汤姆和哈里之间 (或没有竞争对手的亨利)选择一人就算是参与了管理，而应该让他们在力所能及的范围内识别问题，提出建议，权衡各方面的证据与论点，表明信念并阐明立场……如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者。这种社会的民主成网络政治[19]特殊议题卷入型政治参与典型案例：新《劳动合同法》的争议与争论。

第七，仇恨泄愤型。仇恨泄愤型是指公民虽无直接利益关系但由于政治不信任、政治宣泄等原因而公开性表达反对的行为模式。公民的仇恨泄愤式反对表达除了言语表示甚至会非理性扩大至暴力反抗或破坏性行为。此种政治参与类型往往由某一非正常社会事件引发并吸引比较大范围内无直接利益的群体性民众的集中介入。“在现实中，我国大多数群体性事件中群众的要求基本上是正当合理的，至少是事出有因的。但往往由于‘有话无处说、有苦无处诉、有理无处讲’，缺乏有效的情绪宣泄渠道和利益诉求机制，就常常采取体制外非法的方式来引起领导的注意，谋求问题的解决，想讨一个说法，还一个公道。”[20]由于大规模群体短时间高密度介入事件，加上一定的社会积愤背景往往会引发社会紧张局面甚至局部的冲突。因为此类模式的政治参与容易滑入非理性状态因而需要相关部门的强有力引导和疏导才能扭转进入平和状态。此类模式的不断涌现迫切要求“通过国家的引导，把公民的政治参与行动整个地纳入到民主和法治的轨道上来，通过有效的制度设计和公民教育，保证公民政治参与在民主和法治的制度框架下良性运行”。[21]仇恨泄愤型政治参与典型案例：2008年贵州省瓮安事件。

第八，表达支持型。表达支持型是指公民虽然没有直接相关利益诉求但基于政治信任等原因而对某些政治行为加以公开性表达的主动支持行为模式。表达支持类型与仇恨泄愤式政治参与类型相对，是对政治决策的公开支持，是政治信任和政治拥护的表达，是政治合法性的组成部分。之所以称为“表达支持”是因为被关注与支持的行为不是支持者本身主导的。是支持者对被支持者既定客观行为的从属性行动。其运行模式的一般规律也是在社会某一事件下直接或无直接利益关系群体一致集中表达支持,这种表达除了是对某一具体行为的支持之外，往往也同时代表广大群众的政治期许，是民众某些政治诉求通过支持行为的表达。一定意义上也是民众的政治宣泄，只是方向上是正向的，建设性的。互联网和新媒体技术的支持为跨区域的政治表达和相互的政治支持等提供了中介基础。多地区甚至是跨国界的“串联”表达呈现蓬勃的递增趋势。表达支持型政治参与典型案例：湖南道县书记被双规，大量群众游行庆祝。

第九，宗教民族情感推动型。宗教民族情感推动型是指公民基于宗教信仰、民族情感、社群理念原因而展开的表达、集会等政治参与行为。由于宗教与民族感情是维系社会群体的重要精神纽带，因而情感要素也是社会与政治动员的重要把手。“民族主义是一种积极进取的思想意识，是一种凝聚力、号召力、动员力。民族主义具有强烈的民族忧患意识、自强意识和赶超意识，能够激发强烈的民族自豪感和自尊心，能够号召、动员、凝聚本民族的力量向着伟大的理想迈进。”[22]情感推动类型由于一般受外部刺激而引发所以其政治参与的反击性和进攻性爆发比较强烈并且弥散性特性比较明显。此类模式往往会凝聚成比较大的政治参与力量而产生明显的参与效果。情感推动型是把双刃剑，一方面是群体或民族凝聚的重要正向力量，另一方面，如果把控不合理则有走入极端化非理性的对抗局面而造成负面效果。“公民有效的政治参与需要有具体的参与制度和程序做保障，只有在制度和程序上同时有保证的情况下才能保证公民政治参与的有效进行。”[23]宗教民族情感推动型政治参与典型案例：2008年多地民众抵制家乐福事件。

第十，响应号召型。响应号召型是指政府主动打开空间，开辟渠道吸纳公民参与咨询、听证、决策，公民积极响应政府号召而实现的政治参与行为。响应号召型是扩大公民有序政治参与，公民与政府良性政治互动的实现模式。该模式体现了现代政府决策的开放、透明、尊重民意以及以人为本的政治原则，是现代政府管理与治理发展进步的重要体现。公民在此类模式中实现民主权利与人民当家做主的政治实践。此模式是培养现代公民意识以及政治民主化建设的有效现实途径；是中国实现政治民主化和政治体系进程有序化的重要方式；是实现党的领导、人民当今做主和依法治国有机统一的现实路径。“作为国家的统治者，是否允许更多的人参与国家的治理，从而更好地协调社会的各种不同的利益 (包括统治阶级和被统治阶级的利益)，就直接体现了国家治理的文明程度”。[24]响应号召型政治参与典型案例：全国人大就个人所得税起征点征求开展“开门立法”。

随着中国民主政治发展的不断推进，公民政治参与公共事务的趋势将不可避免的持续扩大。党的十七大报告明确指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。当代中国公民介入公共社会事务的的驱动因素各异：情感或理性，支持或泄愤，响应或争取。不同的介入驱动方式会导致不同的政治参与进展和行为结果。如何引领和保证中国公民政治参与以及后续发展是“有序”的政治参与成为中国政治发展和民主化进程的重要课题。

三、构建有序政治参与的制度平台

公民有序政治参与是指:“公民在认同现有政治制度的前提下,为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动,它包括各种利益表达、利益维护的行动。这种活动是依法的、理性的、自主的、适度的对公共事务或政府决策进行个人或集体意愿表达的行为。有秩序、理性的、自主的、适度的是公民有序政治参与的四个基本特征”。[25]广泛、有序而理性的公民参与，有利于实现公民当家作主的政治权利，有利于加强公民对政府权力的监督，有利于增加政治决策的透明度，最终有利于提高公共决策的科学化、民主化。公民政治参与有序化需要构建制度平台来保障。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 ”[26]

第一，公民政治参与的有序化需要构建公民政治介入平台予以支持。政治介入作为政治参与的前奏对政治参与的实现方式有直接影响。如果公民长期保持政治冷漠的政治不介入，那么政治参与有序化需要的公民政治知识保障、政治理性和政治协商精神等一系列基础要求就不会得到满足，那么政治参与实践的有序化不但不能实现，甚至又可能有害于政治参与。如上文我们所分析的“仇恨泄愤型政治参与”往往是群众情绪大于政治理性而导致破坏行为。“最应当反对的是漠不关心，而不是无政府状态或专制，因为漠不关心可以几乎分毫不差地创造无政府状态和专制。”[27]所以构建公民政治介入的平台，通过不断地介入培育养成政治介入的五个次元：“政治关心、政治义务感、政治有力感、政治信任、参与代价感觉。它们都同选民的参与有关系。”[28]

构建公民政治介入平台核心在于培育现代公民意识来保障有序政治参与。“公民具有较强的权利意识,其平等意识、参与意识就高,决定其政治参与必然是主动的、积极的；公民具有较高的义务意识,其责任意识必然强烈,决定其政治参与必然是自觉自愿的、理性的;公民具有较高的法律意识,其道德意识就会较强,决定其政治参与的程序性会很强,其行动必然是合乎法律程序的。可见,公民普遍具有较强的公民意识,其有序政治参与的能力与水平就会较高。”[29]因此,不断地强化政治介入习得公民意识是促进公民有序政治参与的重要条件。

第二，公民政治参与的“有序”化需要构建组织和整合平台予以支持。市场化进程推动中国社会演变为一个利益主体日益多元化的社会。不同利益主体在公共利益分配中有可能存在博弈、矛盾甚至对立。国家应该正视利益主体日益多元化的社会现实，正视利益群体组织化的利益诉求，特别是社会新型群体的产生和利益要求。“新政治势力的参政要求得不到满足，除了革命之外就毫无参政或获得政治权力的可能性，民主制度就会遭遇合法性危机”。[30]通过构建有序的利益表达和利益整合机制，实现多元利益主体的综合协调才可以有效防止冲突，实现政治秩序和政治稳定。“社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程有序吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度。”[31]如上文分析“响应号召型”、“利益驱动型”政治参与类型是现实行政主导下相关利益方诉求整合的有效方式。

第三，公民政治参与的“有序”化需要构建程序与制度平台予以支持。“真正的民主政治是能够提供充足的而且是制度化和程序化的利益表达渠道、机会和场所的，使公民的各种愿望、要求、意见、建议等能充分而顺利地向政治系统进行表达。公民利益表达机制和制度建设的主要内容，就是不断完善和发展各种有效的利益表达渠道、机制、场所等，并使之制度化、程序化，为公民提供一个稳定的、经常的政治参与渠道。”[32]如上文分析“特殊事件点发型”和“特殊议题卷入型”政治参与类型尤其需要相应制度平台的规范和引导才能使特殊原因引发的政治参与在有序的轨道上。

第四，公民政治参与的“有序”化需要构建理性宽容的政治文化平台予以支持。政治文化是特定时期形成的一种政治态度、信仰和情感,是政治体系中的“软件”。不同性质倾向的政治文化会对政治体系产生重大的影响。有序政治参与的构建有赖于理性渐进妥协的政治文化支持。“理性妥协作为解决社会矛盾和冲突的基本方式之一，对民主社会的健康运转有着重要意义在现代政治生活中必不可少，参与政治的过程中有没有妥协精神，是公民是否成熟的重要标志，也是公民政治参与行动能否理性化的意识根源。”[33]如上文分析“理想理念驱动型”、“榜样案例吸引型”是理性政治文化指导下有效政治参与的典型表现和建设公民政治参与文化的有效方式。

第五，公民政治参与的“有序”化需要构建坚实政治共识平台予以支持。“共识成为和平和有秩序地处理社会政治事务的一个头等重要的先决条件，如果没有一些得到广泛接受的价值观念和规范，社会和政治组织就不可能存在。”[34]政治共识的达成对于现代多元社会具有重要的现实意义，对于公民政治参与和国家政治民主有特殊意义,是政治参与可持续良性轨道运行的强有力保障。如上文分析“表达支持型”政治参与就是基于政治共识基础上的良性政治参与。

中国公民政治有序参与需要在公民与政府现代关系调适，参与精神和外在政治制度，参与程序和法治保障等一系列综合改革的推进下才可能取得。[35]“民众是社会发展动力。政府所能做的选择是进行主动的、有诚意的、真实的公众参与，还是被动的、欺骗性的假参与或表面性参与。如果是前者，公众参与将是有序的、健康的快速发展；如果后者，政府会越来越在政治发展和社会转型中，其决策和治理失去合法性基础。公众参与得不到满足的需求会变成外部抗争和反对政府的力量。政府只有真心进行公众参与的制度建设，推动和扩大公众参与，使公众参与由外力推动变成政府的内在动力，才是正确的选择。 ”[36]

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