文化产业发展中的市场失灵纠正与政府职能再审视

张李节，赵建军

(1.中共淮北市委 政策研究室，安徽 淮北 235000;2.中华人民共和国文化部 文化产业司政策规划处，北京 10020)

十七届六中全会在《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中要求，深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，推动文化事业和文化产业全面协调可持续发展。《决定》为我国文化产业的发展指明了方向，明确了任务，从中央到地方纷纷掀起了发展文化产业的热潮，同时也出台了一系列鼓励文化产业发展的政策措施。但有些地方对文化产业的发展依然存在着一个思维误区，认为文化事业属于公益性的，政府负有义不容辞的责任，毫无疑问要加大公共财政投入;但文化产业作为营利性的行业，应该依靠市场机制来调节其运行，政府无须介入，更不需要资金支持。这种政府无为而治的思想，正在对文化产业发展产生着消极的影响。事实上，文化产业发展中广泛存在的市场失灵和文化产业积贫积弱的现实，客观上需要政府运用各种政策工具，从多方面引导扶持文化产业发展。

一、文化产业领域的市场失灵问题

市场失灵指在有些情况下仅仅依靠价格调节并不能实现资源最优配置。市场失灵的原因是多方面的，主要有公共物品、外部性、垄断、信息不对称、贫富分化等现象的存在。在文化产业领域，市场并不如自由市场主义者想象的那么完美无缺，市场失灵问题比比皆是。

市场机制在组织与实现文化产品等公共产品的配置效率方面远不如私人产品那样有效。所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化。正是由于公共产品的非排它性和非竞争性特征，人们就可以大大方方地、理直气壮地、甚至毫不吝啬地使用这些业已存在的公共产品。而作为向社会提供这些公共产品的生产者在生产这些公共产品所付出的生产成本，理应由受益者分摊，否则以追求利益最大化的“经济人”(无论是国企还是民企)既无意愿、也无动力向社会提供诸如文化类的公共产品;但另一方面，作为公共产品的消费者都希望别人来提供公共产品，自己少花钱、甚至不花钱而免费享受这些公共产品所带来的生产或生活方面的便利和舒适。其结果很可能是大家都不意愿提供公共产品。缺乏必要的公共产品，就不能满足社会经济的客观需要，大大降低资源配置效率。这就需要政府以“社会人”而非“经济人”的角色——即社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，如国家安全、社会保障、公共设施等。

文化安全作为国家安全的重要组成部分，具有明显的公共产品特征。冷战的结束，文化、科技、经济等因素逐步替代传统意义上的政治、军事等国家安全因素在国际关系中的地位日益凸显，成为衡量一个国家综合国力强弱与否的重要标志。美国国土安全部部长瑞奇力倡成立美国国土安全文化局，他一语道破了文化安全的重要意义:“我们必须从另外一个角度思考安全问题。恐怖分子不仅是怀揣炸弹的人。思想和文字同样会对我们的安全造成严重影响。”[1]107冷战时期，美国大肆进行资本主义意识形态宣传，向苏联和东欧等社会主义国家灌输民主、自由、私有化思想，致使苏联这个有着2400多万平方公里的横跨欧亚两洲庞大疆域的大国强国，在没有外敌入侵和特大自然变故的情况下，顷刻之间解体覆亡。

冷战结束，并没有改变西方国家的冷战思维，西方国家以文化为“幌子”加快了针对中国的和平演变的步伐，期望达到遏制中国崛起的目的，只不过文化侵蚀的方式更加隐蔽而已。特别是进入经济全球化和网络信息化时代，西方国家的文化侵蚀开始改头换面，其典型表现就是随着文化产业在全球的蓬勃兴起。西方国家文化产品大量涌入发展中国家，在赚走了大把钞票的同时，也潜移默化地影响着人们的价值观和人生观，悄然地改变了人们的生活方式，如好莱坞大片对发展中国家价值观的影响，欧美节日对于我国传统节日的冲击等。因此，如何保持民族文化个性，彰显民族文化特色，避免文化霸权所造成的侵害，已经成为一个关乎国家和民族存亡的重大问题。加拿大政府最早提出“文化安全”概念，1951年颁布的《皇家科学、艺术、教育委员会报告》明确提出:“我们的军事防卫能力必须确保国家安全，我们的文化防卫能力也要引起高度重视。文化安全与国防安全同等重要，二者不可分割。”[1]97－98在加拿大人看来，维护文化安全就是维护国家安全。

自由放任的市场竞争必然导致垄断。处于垄断地位的大企业滥用自己的市场影响力和支配力，或以强凌弱，打压对手，或哄抬价格，店大欺客，使其他竞争者和消费者只能处于被动接受的地位，造成对市场竞争机制的扭曲，降低了市场配置资源的效率。这就需要政府充当“守夜人”的角色，对市场主体的竞争予以适当的引导和规范，如制定反垄断法或反托拉斯法、扶持中小企业加快发展，等等。以目前的电影市场为例，近几年国内刮起了大片旋风，纷纷采用了“大导演+大投入+大明星”的生产模式，在制作、宣传、营销等方面令其他竞争对手望尘莫及，《十面埋伏》投资2.5亿元人民币，《满城尽带黄金甲》和《无极》的投资额更是超过了3亿元人民币。在营销宣传方面，《英雄》剧组包下了2架顶级商用小型客机飞赴各大城市进行宣传，仅国内宣传就耗资1500万元;《无极》的广告费用将近1亿元，创造了中国百年电影的纪录。华丽的制作演出阵容和猛烈的宣传营销攻势，使大片成为院线的抢手货，普通国产影片被拒之门外。很多小制作的影片不是不好看，那些生动反映老百姓的现实生活、体现民族文化精华的普通电影之所以难见天日，实在是因为难以在财力上抗衡那些财大气粗、腰缠万贯的电影制片商，而只能望“影”兴叹，养在深闺人未识。如果让“古装+武打”、“权谋+杀戮”的大片一统天下，中国电影市场的生态系统将遭到破坏，人民群众多层次、多方面、多样化的精神文化需求也就无法得以满足。一花独放不是春。在国内外大片出尽风头、独霸电影市场的情况下，政府应该扶持中小型国产电影制作商，推动形成“万紫千红春满园”的电影市场格局。

市场机制无法自动地补偿和纠正经济外部效应。外部效应是指一个企业从事经济活动给他人带来利益或损害的现象。正的外部效应如国防，只有社会效益，难有经济效益;负的外部效应如造成严重污染的工厂。同样，文化建设领域也存在着正的外部效应和负的外部效应。优秀的文艺作品往往能够成为民族精神的火炬、人民奋进的号角。比如抗战时期，我们的文艺工作者创作了大量慷慨激昂、催人奋进的优秀歌曲，不仅让每一个欣赏者心潮澎湃、倍感鼓舞，也为中华儿女团结一致、英勇抗战提供了强大的精神动力。而所谓文化垃圾和非法文化产品，尽管可以成为某些人牟利的工具，但是污染了文化环境，毒害了人们心灵，对社会造成了危害。如果对产生负的外部效应的文艺作品放任自流，就可能造成文化市场鱼龙混杂，恶化了社会的人文环境。因此，大力发展健康向上、愉悦心灵的健康文化，坚决抵制庸俗落后文化，努力唱响和谐社会的主旋律，理当成为政府应尽的职责。

信息不对称也会造成市场失灵。竞争性市场隐含了一个重要前提:每个市场主体获取信息的渠道均畅通无阻，即所谓的“该知道的都知道，想知道的都知道”。但事实上，由于获取信息需要成本，市场主体不可能充分掌握信息。就对文化产业发展极为重要的融资来说，文化企业对自身的资信状况了如指掌，但是商业银行由于收集信息成本太高，难以掌握企业的相关资信，因而无法判断贷款到期时企业是否会违约。为降低贷款风险，银行就实行抵押或担保贷款，可是文化产业重在创意和内容，几乎没有可抵押物，加之文化企业多数规模小、实力弱，获得担保也颇为不易，因此很难获得银行的信贷支持。由于信息不对称，导致我国文化产业面临“融资难”的问题，只能制作一些维系生存的中低档产品，对原创产品的研发和制作明显是心有余而力不足。长袖方能善舞，多财方能善贾。没有大量资本的注入，即使有好的创意，也难以点石成金，转换成高的经济效益。无力进行自主创新，不能拥有自主知识产权，又如何能高端起步，与国际文化产业巨头一比高低呢?

市场的收入分配机制造成的贫富分化可能侵吞广大中低收入者的基本文化权益。市场机制是按照要素的贡献大小来决定收入分配。由于每个人的天赋、体力、背景等起点的差异，在一定程度上决定了市场竞争力的高低，按市场法则进行分配就会造成收入差距，这种差距又会成为差距进一步扩大的原因，从而导致富者更富，穷者更穷的马太效应。近些年，我国城乡之间、家庭之间、地区之间、行业之间收入差距不断拉大。改革之初，我国的基尼系数只有0.23，目前已经上升到0.4以上，超过了国际警戒线。贫富差距悬殊抑制了大多数国人的文化消费能力，导致文化消费支出的滞后。有专家指出，尽管中国文化消费总量在“平稳增长”，但是与同等发展水平国家相比，中国文化消费总量过低，居民文化需求的满足程度不足1/4。其重要原因之一，就是我国城乡之间特别是不同阶层居民之间收入差距过大，绝大多数的中低收入阶层的文化消费能力没有被释放出来。这部分居民的收入，扣除衣食住行、住房、医疗、养老等支出，可用于文化消费的收入很少。再加之我们目前演出票价普遍偏高，致使相当多的人因票价太高而进不了剧院。如果让老百姓都要勒紧裤腰带才能看一场戏，文化消费市场如何能扩大?先进文化又怎能弘扬?如果连国内市场都无法占领，又如何去抢占国际市场?因此，政府亟须采取措施，让更多的老百姓看得上戏、买的起书，切实解决老百姓的精神饥渴问题，保障老百姓的基本文化权益。

另外，除了上述成熟市场经济国家常见的市场失灵外，我国还具有发展中国家特有的市场失灵现象。我国过去长期依靠计划指令搞经济建设，市场经济起步晚，市场体系发育不全，市场配置资源的范围和力度都还有限，市场许多应有的功能难以充分发挥，从而造成更大范围和更高程度的市场失灵，结果不得不扩大政府职能。以金融市场为例。西方发达国家已经建立起完善的多层次的金融市场体系，直接融资成为主要的融资渠道，大型企业大多通过债券和股市等方式筹集资金，只有中小企业着重依赖银行融资。反观我国，融资集中于信贷，信贷又集中于银行。据统计，我国企业直接融资比重，包括股票、企业债券、公司债券不到30%，而同期日本、德国、美国企业等发达国家的直接融资比重分别达到70%左右。国内银行为了保证资金的安全性和盈利性，往往对大型优质客户青睐有加。各银行之间的同质竞争非常激烈，大型优质客户成了争夺的香饽饽，而众多的中小企业却备受冷落。我国金融市场的现状，决定了政府应该在完善金融体系，促进中小文化企业融资方面发挥更大的作用。正如发展经济学家托达罗所说:“不管喜欢不喜欢，为了国家未来的幸福，第三世界的政府不可避免地要比发达国家的政府承担更大的责任。”[2]513

二、文化产业发展中的政府职能定位

我国文化产业发展中广泛存在的市场失灵，决定了政府在文化产业发展中必须充分履行政府职能，发挥积极作用，以保证文化产业的持续快速健康发展，不断提高国际竞争力，尽快赶超当今的文化产业强国。从国际经验来看，日本韩国等文化产业后起之秀，也都在产业发展过程中，充分发挥了政府的扶持推动作用。

突出规划规划引领，引导文化产业发展。韩国金大中总统在1998年就任总统仪式上就提出，要实施文化立国战略，把文化产业作为21世纪的七大战略性支柱产业之一，加以培育扶持到，并制定了一系列战略规划。从1998年开始，韩国先后出台了《国民政府的新文化政策》(1998)，《文化产业振兴五年计划》(1999)，《21世纪文化产业的设想》(2000)，《电影产业振兴综合计划》(2000)，《文化韩国21世纪设想》(2001)等战略规划。这些计划明确了文化产业发展战略，提出了人才培养、经费支持、出口奖励等具体的政策，为韩国文化产业的发展起了不可或缺的推动作用。近年来，全国各地也相继制定了文化产业发展规划，对文化产业的发展无疑起到了很好的促进作用，但有些地方存在着重规划编制、轻规划实施，或规划过于宏伟、却脱离本地实际的现象。今后，应该更紧密地将文化产业发展纳入到国家和地区的经济社会发展规划，制定文化产业发展的专项规划和发展战略，强化规划的监测和实施，以规划为引领，突出抓好文化产业的重大项目建设，推动文化产业的快速健康发展。

加快文化产业立法步伐，规范文化产业发展。市场经济是法制经济，文化产业只有纳入法制轨道，才能保证持续快速健康发展。韩国政府充分认识到立法在文化产业发展中的重要作用，于1999年首次制定了有关文化产业的综合性法规《文化产业振兴基本法》，明确了文化产业的定义，提出振兴文化产业的基本方针政策。为适应数字化信息时代文化产业发展的需要，近两年陆续对《影像振兴基本法》《著作权法》《电影振兴法》《演出法》《广播法》《唱片录像带暨游戏制品法》等做了部分或全面修订，被废止或修改的内容达70%左右。①参见田绪永:《韩国经验对我国文化产业发展的借鉴意义》，《中国青年研究》，2004年第1期。我国文化产业刚刚开始起步，虽然近几年来出台了一系列有关文化产业的政策法规，如《国务院关于非公有资本进入文化产业若干决定》《文化娱乐场所管理条例》《演出市场管理条例》《著作权法》《出版管理条例》《广播电视管理条例》《音像制品管理条例》等，但总的看来，现有的政策法规体系还不尽完善。特别是文化产业的战略地位、发展原则、扶持政策等，还没有从国家法律层面上得到确认。为此，要抓紧制定《文化产业促进法》等法规，为文化产业发展提供法律保障，依法促进文化产业又好又快发展。

切实加强文化基础设施建设。文化基础设施建设由于具有公共产品的属性而难以回收成本，同时由于投资巨大、回报周期长而乏人问津。因此，仅仅依靠市场机制这只无形的手难以解决文化基础设施建设问题，政府这只有形的手必须充分发挥作用。为促进资源整合，推动集约化、规模化发展，韩国政府在文化基础设施和基础平台建设方面不惜重金，先后建立了综合性影视中心、动画影视片中心、电子游戏产品中心和出版文化信息产业园等。韩国《文化产业振兴基本法》还规定，政府为文化产业园区各支持200亿韩元 (在2至3年内分期拨款)。园区的建设以地方政府为主，中央政府支持和民间参与相结合。我国加强文化基础设施的建设，首先需转变两种观念:一是认为文化建设，特别是文化基础设施的建设投入多，见效慢，不赚钱，所以总停留在过去那种“等经济搞上去了，政府给钱再干”的保守思想上，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，没有将文化基础设施建设纳入政府工作的重要议事日程之中。二是认为政府应该一手包办，一竿子插到底。事实上，政府在文化基础设施建设方面如何作为，要根据具体情况区分对待。对于公益性文化基础设施，如博物馆、图书馆、文化馆等，可采取由政府投入为主，社会资本投入为辅的方式;对于营利性的文化基础设施如电影院等可采取由社会资本投入为主，政府投入为辅的方式。通过改革投融资体制，广泛吸纳社会资本，举众人之力，加快文化基础设施建设步伐，解决文化产业发展的基础平台问题。

发挥财政对文化产业发展的引导和扶持功能。公共财政的主要职能就是向社会提供包括文化产品在内的公共产品。因此，扶持文化产业等新兴产业的发展，促进产业结构调整优化，实现经济又好又快发展，毫无疑义是公共财政的应尽职责。从国际经验来看，即使是市场经济发达的国家，政府公共财政对文化产业也有较多的投入。法国政府对文化产业给予不同形式的财政支持或赞助，主要形式有三种:一是中央政府直接提供赞助、补助和奖金等。每一个从事文化活动的企业或民间协会，均可向文化部直接申请财政支持。二是来自地方财政支持。法国的大区、省、市、镇政府都有支持文化事业发展的财政预算。三是政府通过制定减税等规章鼓励企业为文化发展提供各类帮助。有关企业可享受3%左右的税收优惠。统计表明，“法国企业为文化发展提供的赞助，多年来一直高于对其他诸如环保行业的赞助。法国西部拉罗歇尔电影节每年从中央政府、大区、省、市政府分别得到17%、13%、9%和22%的补助，再加上欧盟5%的赞助，应付电影节的一般活动绰绰有余;如果经营得好，加上企业赞助和门票收入，不仅可以平衡44万欧元的总预算，甚至略有盈余。”[3]他山之石，可以攻玉。我们“要摒弃发展文化产业完全是企业的市场行为，政府不需要任何投入的观念，加大财政资金对文化产业的扶持力度。因此，建议尽快设立国家文化产业发展专项资金，通过贷款贴息、配套资助、奖励等方式，为文化产业基础设施建设、文化产业自主创新、文化公共信息平台、文化公共技术平台、文化资源整理开发、国际文化市场拓展、重点文化行业发展等提供资金支持。通过发挥国家文化产业发展专项资金的引导、带动、扶持、放大作用，吸引更多的民间资金进入文化领域，实现文化产业投资主体的多元化”[4]。

健全信用体系和信用担保体系等社会化服务功能。根据文化企业有形资产少、无形资产多的特点，建立科学合理的信用评级标准，努力解决文化企业因为缺少抵押而贷款难的问题。积极探索文化企业信用体系建设，建立全国范围内文化企业信用信息的采集、整理、公开、共享服务机制，不断提高文化企业的信用等级和信用意识。国家在增加对国有出资担保公司资本金投入的同时，应从政策上鼓励各类资本参与担保公司投资，逐步建立合理的资本金补充和扩充机制，采取多种形式增强担保机构的资本实力，促进增加中小企业信用担保机构的数量，提高其风险防范能力。鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性再担保机构，以参股、委托运作和提供风险补偿等方式支持担保机构的设立与发展。

加强组织协调。我国文化产业还在蹒跚起步，文化市场体系不健全，文化行业协会缺乏权威性，单纯依靠市场力量，无法实现各类产业资源的顺畅流动和有效配置。如果具有高度公信力和资源动员能力的政府能够出面组织协调，整合各方面的资源，将处于起步阶段的文化产业发展扶持一把，这将会对我国文化产业的发展起到巨大的推动作用。目前，有些地方专门成立了促进文化产业发展办公室，负责制定发展规划，统筹协调有关部门职能，理顺文化产业发展的体制机制，对促进文化产业发展的实践探索方面取得了很好的成效。当前，我国图书、音像、影视等核心文化产业对外贸易逆差严重，今后政府尤其要在推动中华文化“走出去”方面加大组织协调力度。据悉，在上世纪七八十年代，为了让美国电影进入欧洲市场，美国政府甚至动用了联邦调查局的力量，向欧洲一些国家施压，迫其开放市场。日本为了扩大动漫片在国际上的销路，加快日本文化在海外的传播，对本国动漫产业进行了大量的支持和扶植。日本外务省还利用“政府开发援助”中的24亿日元“文化无偿援助”资金，从动漫制作商手中购买动漫片播放版权，无偿地提供给发展中国家的电视台播放。日本外务省认为，这样做不仅可以向海外推广日本的动漫文化，还可以增大日本在外国青少年之间的影响，培养更多的知日派，一举多得。由此可见，政府在走出去战略中承担的角色，是任何人不可替代的。今后，我们要通过设立文化“走出去”服务机构、充分发挥驻外使领馆文化处和文化机构的作用、开展中法文化年等大型文化交流活动、支持本国文化产品参加各类国际文化展会等多种手段，积极扶持具有国际竞争力的文化商品出口，不断扩大我国文化产品和服务在国际上的覆盖面和影响力。

此外，政府在扶持优秀原创文化、保护知识产权、确保公民基本文化权益、培育文化消费市场、培养文化产业专业人才等方面，也要发挥积极作用。通过政府这只“有形的手”的有力推动，尽可能地弥补市场缺陷，以推动我国文化产业又快又好发展。

[1]转引自张玉国 .国家利益与文化政策[M].广州:广东人民出版社，2005.

[2]迈克尔·P·托达罗.经济发展与第三世界 [M].北京:中国经济出版社，1992.

[3]何农.透视法国文化产业:政府扶持造就产业兴旺[N].光明日报网络版，2003－11－18.

[4]文化部文化产业司“民营文化企业发展”调研课题组.我国民营文化企业发展中的问题及政策建议 [J].华中师范大学学报:人文社会科学版，2007(4).