创新党密切联系群众制度的基本点

张炳文

(中共聊城市委党校，山东聊城 252000)

·党建园地·

创新党密切联系群众制度的基本点

张炳文

(中共聊城市委党校，山东聊城 252000)

创新党密切联系群众制度是从根本上密切党群关系、防范脱离群众危险的重大举措。虽然目前党群关系在一定范围内出现了问题和紧张的情况，但不影响党群关系的大局，党群关系的总体状况仍然是好的。消除党群关系上出现的各种问题，根本在于制度创新，在于创新党密切联系群众制度。创新党密切联系群众制度突破口，在于保障和改善民生，有利于保障和改善民生的制度安排总体上都有利于密切党群关系。创新党密切联系群众制度关键是要高举法治的大旗，坚决反对各种形式、以各种面目出现的人治思维与人治做法。

中国共产党;密切联系群众;制度建设

在长期的革命战争年代，我们党通过忠实代表最广大人民的根本利益、坚持马克思主义化的群众观点、坚持全心全意为人民服务的宗旨、坚持走群众路线、坚持发扬密切联系群众的作风，与广大人民群众建立了谁也离不开谁的血肉联系，确立了无比密切的党群、干群关系。同时，我们也形成和建立了一系列有利于密切党群关系的重要制度，推动党群关系不断走上制度化、规范化、程序化的轨道。

但就目前党联系群众的制度化水平来看:现有的制度体系在实际运作中的适应性、复杂性、自治性和内部协调性实际上都存在着不同程度的局限性，一些制度不符合时代要求、党的愿望、群众利益，制度的系统化、体系化、配套化建设更是严重滞后，各种制度间的协调运转机制不畅通，等等，这就大大制约了党联系群众制度化水平的提升。那么，从何入手和切入去创新党密切联系群众的制度，在这个过程中又要切实把握哪些基本点呢?这就是本文要尝试建构和解决的问题。

一、创新党密切联系群众制度的前提:党群关系总体良好

当前，应当承认我们的党群、干群关系总体上是好的，是较为密切的。这是主流，必须予以充分肯定。表现为:广大党员、干部特别是领导干部在思想和行动中自觉坚持党的群众观点、群众作风、群众路线，主动拉近了与群众的心理距离;在领导和执政活动中牢记以人为本、执政为民的执政理念，坚持做到了权为民所用、情为民所系、利为民所谋;想问题、办事情、作决策都能够自觉坚持从人民的利益要求出发，注意深入了解民情、广泛集中民智、充分听取民意、切实珍惜民力，履行了忠实代表最广大人民根本利益的职责，最大程度地实现好、维护好、发展好了人民利益诉求;自觉坚持了以广大人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意、赞成不赞成作为一切行权的出发点和落脚点，人民群众的主体地位得到充分体现。也因此，广大人民群众对我们党是认可的、拥护的、支持的，党群、干群关系总体上是稳定的，是在向好的方向发展的。

但另一方面也要看到:在一定范围、领域内和在某些环节上，党群、干群关系出现了紧张局面，有的还十分尖锐、矛盾难以调和。一些群众由于种种原因导致利益得不到满足、得不到维护，因而对我们党、对领导干部有很大意见，产生了怨气和敌对情绪;更有甚者，“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的情况也并不是个案，这甚至俨然成了一种不健康的社会心态。一些群众的仇官、仇富心理特别严重，没有任何直接理由、带有先入为主的偏见，对地方党的领导和领导干部根本就不信任、不拥护、不支持，甚至形成了官商一家、官匪一家的阴暗认知。这种情况目前只是在个别领域、个别地方出现，对大局的影响有限，我们不应对此反应过激、过度。即使像贵州瓮安、甘肃陇南等地出现的突发群体性事件，也不过是在全国的一个局部的局部，不是什么不可控制的大事。但这毕竟暴露出我们在党群、干群关系上存在的各种问题，凸显了原本密不可分的党群、干群关系正在经受着的严峻挑战。

同时，有一点也必须要看到:很多时候虽然只是极少数人煽动、制造了群体性事件，但参与进来的群众人数却很多，这其中有利益相关者，更多的是根本毫无利益相关的“出来打酱油”的“围观者”，这说明目前一些地方由于不恰当处理涉及群众利益的问题导致的党群关系紧张以及频发的群体性事件，已经使人民群众的内心受到了强烈的触动和影响，他们也因此对党的执政、党的领导有了新的更高的期待和要求，很有些“恨铁不成钢”的意味。

我们虽然十分怀念以前党群关系异常密切、党对人民群众一呼百应的时代，但随着客观形势的发展变化和已经逐渐显现的党群、干群关系紧张局面，这样的无比亲密的党群关系时代正在面临着即将远去的危险。要使无比密切、亲如一家的党群关系得到保持和巩固，并重新回归到我们期待的程度和水平，就必须从反思入手重构血肉联系的党群关系，从制度安排上设计规划进一步密切党群关系的制度创新和制度架构。这已经到了必须下手狠抓的时候了。

二、创新党密切联系群众制度的突破口:保障和改善民生

党群关系能够达到一个什么样的状态，从根本上说同党能不能很好地关注民生、保障民生、改善民生，让人民群众过上富足、满足的生活紧密相关。民生问题解决不好、解决不到位，却期望让老百姓说共产党好，那肯定是一件很难、很纠结的事情。因此，创新密切联系群众制度的突破口，最好选择在能够推动保障和改善民生的政策措施、制度安排上，并把保障和改善民生作为密切联系群众的核心内容，着力提高人民群众对党委、政府工作的群众满意度、提升人民群众的幸福指数。

1．解决民生问题要在思想上提升制度化意识。

党员、干部都要树立这样一种思想观念:我们的生活水平已经很好了，而与我们相比，大部分人民群众的生活水平则比较低甚至很差。在党政机关工作的党员、干部都有了自己的房子，有的还买了车子，工资收入在当地都是高的。而许多农民还住在破旧的房子里，在城里打工的农民工、城市下岗工人、贫困的城市居民、失业群体等还没有属于自己的房子。所以，党员、干部特别是领导干部的待遇已经很好了，“比上不足比下有余”，千万要知足，不能再一味地与房地产商、银行工作人员等群体进行攀比，以避免产生心理失衡，影响客观公平公正地行使公共权力，甚至因此走向贪污腐败变质之路。党员、干部的生活水平提升了，就要设身处地多想一想老百姓的境遇，抓紧集中权力、集中资源、集中精力、集中财力去关注弱势群体、民生事务、群众利益，让人民群众都过上好日子。这已经到了必须在思想上高度重视、在理念上快速提升、在理论上深入思考、在制度架构上予以关注的非常迫切程度。因此，我们必须在思想上重视思考事关社会民生的各项制度安排、制度建设问题，着力研究构建以民生制度创新带动党密切联系群众制度建设创新的基本格局。

2．解决民生问题要制度性规划先行。解决民生问题不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，必须将其当成长远性任务、经常性工作来抓。这就要根据各地的经济发展水平、人文社会状况、地域产业特色等实际，制定一个长远的民生发展规划，或者以五年为限、或者以三年为期去拟定发展民生事业的各项任务目标。如果没有一个长远的发展规划，面对保障和改善民生的诸多复杂繁重任务，想起一出是一出、想起一套搞一套，什么十万火急就去处理什么，那就只能是治标不治本、做表面文章，无法从根本上把保障和改善民生的目标要求落到实处。解决民生问题的规划不能朝令夕改，必须具有长期性、根本性、全局性、稳定性。也就是说，规划的制定、执行、监督等的各个环节都必须有明确的制度要求和制度规定，以完备的制度和程序保障规划的权威性和科学性。

3．解决民生问题核心是制度化的科学决策。决策是行动的指挥棒，决策科学正确才能保证行动效能，决策失误或错误则后患无穷。而要保证决策的科学正确，实现决策科学化，前提是必须保证决策的民主化。因此，任何事关民生问题的重大决策的确立，在形成之前都要充分考虑老百姓的利益、充分听取老百姓的意见，坚持从群众中来、到群众中去，把造福于民的好事办好。特别是在涉及老百姓的房屋拆迁及补偿，铁路、公路、水利、电网、通讯网等公益事业建设，招商引资项目占地及影响群众生活环境等事务的决策上，尤其需要多方听取意见、反复求证、仔细权衡，把代表好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益始终作为“一杆秤”放在心中。各级领导干部需要谨记的是:我们的决策应最大限度地以“惠民生”为主，切忌把惠民生的工程搞成了形象工程、政绩工程。否则，我们的决策一旦不科学，建成了劳民伤财、“镜中花、水中月”式的形象工程，损害了群众利益，老百姓不满意、不答应、不拥护、不赞成，那就难以避免群众上访和群体性事件的发生了。实现决策的科学化，更要以决策的制度化为保障和依据。要保证决策科学化，就必须以制度的形式严格规定科学决策必须遵循的基本理念、原则、要求、程序以及数据材料收集加工方法、测评标准等一系列重大基础性要素问题，以制度的形式确立决策过程中如何做到“从群众中来、到群众中去”的问题，等等。只有将决策过程完全制度化，才能最大限度地避免决策过程中的不规范操作，并规避由此导致的错误决策、腐败决策。

4．解决民生问题要调动各方力量的制度化参与。保障和改善民生既是党委、政府的事情，也是全社会的事情。因此，应在坚持党委领导、政府主导的前提下，动员全社会力量去做民生事务，调动全社会力量参与民生事业的积极性、主动性、创造性，让有能力、有思路、有远见、有影响的社会精英以市场化、慈善化、兴趣化等多种途径参与到保障和改善民生的各项建设之中来。例如，社会力量创办养老院就是一种很好的尝试和典型形态。许多地方鼓励社会力量创办养老院，在土地、政策、资金等方面给予大力支持。社会力量创办的养老院在建成后，通常采取“双轨制”来运行:一条轨道是营利性的，由养老院的出资人按照市场化的方式进行经营获利;另一条轨道是非营利性的，由政府买断，无偿地提供给孤寡老人。这就是社会力量参与民生事业，为党委、政府分忧的很好的形式。应该通过政策措施和制度的完善，刺激鼓励更多的社会力量参与到各项民生事业中去，形成党委政府、出资人、老百姓都从中受益的多赢局面。当然，社会力量参与解决民生问题，不能混乱无序、一哄而上，必须从制度上予以规范和引导，注重建立健全这方面的制度体系。

5．解决民生问题根本靠制度安排。制度问题是带有根本性、全局性、长期性、稳定性的问题。要从根本上解决好民生问题，最根本的还是要靠制度，要落实到制度安排的层面上。这其中，最主要的是要建立健全对解决民生问题进行财力保障的一系列新的制度体系。要从制度设计上明确:各级财政每年要留出一定比例的财政收入专项用于改善民生，并且做到专款专用，决不允许挤占挪用。从制度安排上规定用于解决民生问题的财政支出比例，就能够在很大程度上避免在改善民生的过程中“有钱就干、没钱就歇;钱多多干，钱少少干”的随意性局面，使改善民生的工作不再是权宜之计，而是真正的长久之策。

三、创新党密切联系群众制度的关键:法治战胜人治

现在人治因素压倒法治因素的问题，在许多地方、单位和部门的具体工作中仍不是个案，这在一定程度上成为我们创新密切联系群众制度的一个困境所在。一方面，我们希望尽快健全、完善、创新密切联系群众的各项制度规范;另一方面，制度和规范制定出来之后，在执行过程中却要经常面对法治与人治的博弈，面对所谓“党大还是法大”的胡搅蛮缠。因此，不彻底根除人治因素的影响、不彻底树立法治的权威，企求密切联系群众和创新这方面的制度，就不能取得真正的进展。

1．群众工作“一把手”负责制带有一定的人治色彩。现在上级的许多工作要贯彻落实到下级，都强调要“一把手”充当第一责任人，要靠“一把”抓和抓“一把”去落实，真正是不折不扣的“上面千条线，一把手一根针”，这种模式实质上还是人治模式。在此模式下，哪一项工作“一把手”负责不到位，轻则被批评、通报，重则就要撤职查办。而通常让“一把手”充当第一责任人的工作，绝大部分又都是很有难度的、极具挑战性的、硬性的、极为伤脑筋的工作，特别是事关社会和谐、稳定的群众工作。这就使得“一把手”的大部分精力都集中到林林总总的日常事务性工作上面，再想抽身去研究一些关系长远发展的、具有创造性的工作就难了。有的地方党政一把手很中肯地道出了“一把手”负责制蕴涵的人治色彩。他们说:“最难的就是我们这些一把手，‘对上无限负责、对下负责无限’，整天过的都是提心吊胆的日子，事关群众事务的每一项决策都要考虑到老百姓的利益、人文风情、文化差异并且要对决策有清晰的风险评估，如果不能兼顾到方方面面的要求，就不能保证作为第一责任人真正负责到位，就容易出问题，现在的老百姓对一把手的要求是‘该你管的事情必须管好，管好了，老百姓不一定说你好;但是，你要是该管的事情没有管好，老百姓肯定会骂你的’。”所以，什么事情都要一把手去负责，这本质上还是把兴衰成败完全寄托于个人身上的一种人治思维和人治做法。

2．有章不循的结果还是走向人治。好的制度，也要有到位的执行。如果制度的贯彻落实不到位，制度定了不执行，或在执行过程中随意变更和篡改，再好的制度条文也只能是一纸空文。就群众工作、密切党群关系和保障改善民生来说，如果领导干部有制度不落实、根据自己的需要随意篡改制度，再精细完备的制度也达不到密切党群关系、帮助改善民生的目的。我们党的许多制度本来定得很清楚，但在执行的时候却不时地出现因为领导人的一个心血来潮的表态、一个随意性的承诺、一次动感情的发言，因为领导人的改变、因为领导人看法和注意力的改变，就随意被篡改、弃之不用的情况。这实际上就是有制度不执行、有制度却故意破坏制度的问题，其最终结果还是走向人治。因此，如果不能重新厘清法治与人治的逻辑界限，健全密切联系群众的制度、创新密切联系群众的制度，将最终都会滑向人治。

3．根治地方群众上访必须靠法治。信访问题是密切党群关系的重要环节和关键领域，根治信访问题:一要建构更加公平、公正、公开、公道的经济社会秩序，按照一定的规则公平分配社会资源，最大限度地减少因社会资源的分配不公引发的群众上访甚至群体性事件;二要坚定地推行依法治国，确立法治在解决信访问题上的最终裁决权。现在一些地方之所以新上访问题不断、老上访问题成了顽疾，固然与我国目前社会处于转型期所导致的各种利益诉求多样化、利益矛盾复杂化、利益预期变动化等因素有关，但更重要的是与我们尚缺乏一个能够终审信访案件、为老上访户“心服口服”所认同的公平公正的权威机制。目前，我国法律上有终审判决，但“群众上访问题却没有权威性的终审判决”。所以，导致有的信访案件虽然在法院判决了，在法律上有了明确的说法，但更多的时候则是当事双方都不服或一方不服。既然不服，按照法律程序继续上诉就行了。但许多当事人这时不是选择了法律程序的“上诉”，而是选择了社会程序的“上访”，解决问题找的不是“规章”而是“市长”，这就使得群众上访问题长期无法在司法的框架内根除和得到彻底解决。更何况，还有很多的群众上访事由，由于历史久远、时过境迁、人事更迭，根本无法通过正规的法律途径、在法律的框架内得到完满的解决，所以这些群众只能寄希望于信访渠道，通过上访来解决问题。但总地说来，如果我们能够在解决群众上访的问题上，大胆解放思想、创新举措，在综合各方意见的基础上最终确立一个以法律为最后裁决权的争端解决机制，下狠心、下苦功、下大力气以法治的形式来治理信访问题，那么许多信访案件都有可能得到最终的解决。而一旦在法律途径、司法框架内得到最终解决的信访案件就等于有了定论了，从逻辑上讲，那就没有理由和借口再去上访了，更不要说层层越级到北京去上访了。

4．事关群众利益的重大决策必须法治先行。在事关群众利益的重大决策上，应采取制度化、程序化的法治形式听取群众意见，而不能人治性地靠关起门来想当然进行决策。决策直接导向政策和策略，而“政策和策略是党的生命”，因此决策问题至关重要。在涉及群众利益问题的决策上，为保证决策的民主化、科学化，使决策更加符合群众的思想认识实际、工作需要，就必须以明确的制度安排规定决策的过程、程序、规则，采取制度化、程序化的模式尽可能收集群众的意见建议，以建构民主型、法治型决策体系。现在的问题是:在一些地方，有的关系人民群众切身利益的重大决策在形成之前没有进行广泛深入的调查研究，没有按照一定的规则和程序充分听取人民群众的意见建议。一些负有政策研究、决策文件起草职能的决策咨询机构，到下面去搞调查研究又往往是“葫芦掉在水井里——浮在下面的上面”，根本就掌握不了真实的情况、听不到基层群众的真实声音。这样一来，决策机构的决策过程实质就是关起门来进行的、闭门造车式的、靠想当然进行的人治性决策。这就使得决策与实际相脱节的问题难以避免，“决策的腐败”和“腐败的决策”的问题无法彻底杜绝，最终也就无法实现借助科学决策为人民群众谋幸福的愿望。

D261.3

A

1008－8520(2012)01－0056－04

2011－11－11

张炳文(1965－)，男，山东青岛人，党史党建教研部主任，教授。

［责任编辑:那青阳］