政府公共服务职能创新的阻力和动力分析

张 燕

（兰州交通大学 机电工程学院，甘肃 兰州730030）

政府公共服务职能创新的阻力和动力分析

张 燕

（兰州交通大学 机电工程学院，甘肃 兰州730030）

公共服务是政府重要的职能之一，随着社会转型的加快，公共服务职能的重要性逐步显现。推进政府公共服务职能的创新，是我国政府面临的一个十分艰巨而紧迫的课题，但是，在政府推进公共服务职能的创新过程中存在着许多阻力和动力，这对政府职能改革来说是一把双刃剑。从市场经济发展历史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会公共服务为主。

公共服务；职能创新；阻力；动力

公共服务是指政府或社会组织提供公共产品和服务的现象和过程的总和，包括公共设施建设、社会就业、社会保障服务和科教文卫等公共事业等，从而为社会公众的日常生活提供保障并创造各种条件。按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是指政府为促进经济发展而直接进行的各种经济性投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展历史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会公共服务为主［1］。

一、时代呼唤政府公共服务职能创新

（一）国际视角：西方国家新公共管理理论观点

1.政府公共服务应当在公共管理中引入竞争机制。通过这种方式，提高效率，实现少投入多产出；竞争的存在可以使垄断组织对顾客需要作出迅速的反应；竞争可以提高公共组织成员的自尊心和士气。因此，政府为了高效率地实现公共服务的职能，应该让不同行业和部门有机会加入到提供公共服务的行列中来。

2.政府公共服务应该重视公共服务的效率、效果和质量。交易成本理论认为政府应该重视管理活动的产出和结果，关心公共部门直接提供服务的效率和质量，能够灵活、主动、低成本地对外界的变化以及不同的利益需求作出反应。这些理论的提出为当代政府公共服务的优化发展和公共服务型政府的建设提供了有力的理论支撑。中国公共行政管理系统历来坚持全心全意为人民服务的宗旨与传统，并吸取西方政府管理的先进理论，在公共服务的实践基础上形成了具有中国特色的公共服务理论和模式。有了先进理论的支撑，再结合中国特色的政府管理实践，将使我们的政府更加明确公共管理的实质在于为公民提供高效优质的服务，以进一步实现建设公共服务型政府的基本目标。

（二）国内视角：加快政府职能转变，建设服务型政府

2004年2月21日，温家宝在省级干部主要领导人“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上的讲话强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是调节经济、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”这也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。2004年6月28日，国务院在北京召开全国依法行政工作电话会议，温家宝总理作了重要讲话。他强调，政府立法工作应重视社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法；要牢固树立立党为公、执政为民的信念，树立自觉遵守宪法和法律的意识，树立科学的发展观和正确的政绩观，忠于职守、严守纪律，全心全意为人民服务；要更加重视社会管理和公共服务，推进政府管理创新，加快电子政务建设，增强政府工作透明度，降低行政成本，提高行政效率和服务质量。

温总理的讲话代表了人民的心声，也代表人民向政府提出了要求，这对于政府而言是压力更是动力，我们的政府应抓住当代政府改革的有利机遇，破除阻力，严格要求自己，立足于人民的利益，建设出为人民办实事、让人民满意的服务型政府。

二、阻力分析

（一）传统观念的隐性影响

1.过度迷信GDP。相当长一个时期，人们对市场和GDP过于迷信，认为经济增长会自动提供社会公共服务，有一些人过分崇拜市场，并把市场化简单引入公共服务领域，结果导致了日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题。政府对经济增长过度迷信，导致了政府在工作中指导思想的偏差，随着时间的推进，这种经济发展模式的缺陷表现的越加明显，最后的结果就是经济增长带来了种种危机，对环境、生态、人民利益都产生了不同程度的影响，这与国家的可持续发展战略背道而驰。

2.官本位思想的影响。中国是一个有几千年的封建历史的国家，为人民服务的意识还没有深入人心，“官本位”和人治思想根深蒂固，人们对此已习以为常。因此，确立为民服务、构建服务型政府已经迫在眉睫。这对于政府和公务员以及整个社会都是一个再造和革新，对于社会各方面来说，既是机遇也是挑战。

3.计划经济体制的影响。我国传统的计划经济体制，导致政府在提供公共产品的过程中缺乏竞争，具有强烈的排他性，政府在施政过程中很难为群众着想，计划式的供给，排斥市场的作用，政府生产什么，公众就消费什么，政府生产多少，公众就消费多少。结果造成政府机构臃肿，人员众多，效率低下，造成国家资源和财政的浪费。受传统行政观念的影响，政府在社会事务中只是管理者，为民做主而不是为民服务，出现政府去管不该管、管不了、管不好的事，而政府该管、管得了、管得好的事却没管，管了也没管好。

（二）制度方面的缺陷

1.政府缺乏定位和监督。前者表现为：政府公共服务定位比较模糊，服务意识更是淡薄，认为服务是有偿的，国家的政府行政部门没有义务提供无偿的公共服务；政府控制公共服务的范围广但层次低，难以满足社会发展的多元化与消费多元化的需求；后者表现为：政府管理和监督缺位，政府侧重服务的投入而轻视服务结果；政府对公共服务的投入缺乏科学规划而比较盲目；政府公共服务的结构存在缺陷以及政府与社会组织的关系没有完全理顺等。

2.公共服务的供给缺乏制度支撑。传统的管理型政府重视命令式的管理而缺乏服务意识，制度更是严重缺失。即使政府开始认识到公共服务的重要性，其在制度体系方面更是存在不完善的地方。首先，政府政绩考核体系需要数字来体现，而公共服务是一个长期而又内涵式的过程，其效益难以在短时间内体现出来。但是现实中的政府只重视短期的政绩，而长期的可持续的发展过程，作为形式来应付，而缺乏实效的作为。其次，政府的公共服务职能正处于起步阶段，缺乏责任追究制度，许多政府在行使公共服务职能的过程中所造成的各种不利影响只能由当地的居民来买单，这无形中会影响政府的服务效率和意识，助长政府无为。再次，政府公共服务缺乏行政文化制度。行政文化制度会在一定程度上提高政府服务意识，规范政府服务行为，形成良好的行政氛围，而这一制度的不完善甚至缺失，造成了政府公共服务职能行使过程的表面化。另外，相关的法律制度的空白，也直接影响行政效率的提高。

3.政府财政制度的不完善。我国经济社会发展过程中存在诸多失衡和矛盾的一个重要原因，是现行财政体制存在着功能上的错位和缺陷。主要表现在将财政资金过多地投资到国有企业上，以及过多地投资于基础产业领域和竞争性行业，而在解决就业、社会保障、义务教育等社会事业方面的投入过少。事实上，我国的财政总收入在总量上已经达到很大的规模，如果形成公共服务型财政的话，许多社会矛盾问题都不难解决，这就要求政府要下决心改革现有的财政体制，通过逐渐调整财政支出结构，加快建立公共服务型财政体制。我国公共财政转型的五个方面包括：一是转向公共安全；二是转向公共卫生；三是转向公共教育和职业培训；四是转向公共救济体制；五是转向公共便利。

4.政府管理体制和运行机制的负面影响。我国现行的政府管理体制脱胎于计划经济条件下的前苏联模式，几经改革已经发生了重大变化，但与市场经济发展要求和公众的社会需求相比，仍然很不协调。根本原因在于没有实现由经济建设型政府、投资主导型政府向公共服务型政府的转变。政府为民众提供什么样的服务由政府决定，政府以什么方式、提供怎样水平的服务也由政府决定，公众完全是被动地接受政府服务。在这种管理体制下，公众的需求和利益被忽视是不可避免的，主人翁地位没有得到体现。今天看来，坚持“以经济建设为中心”并不是要求地方各级政府都要将主要精力和资源用于经济建设领域，尤其是直接面对民众的城市政府和基层政府，应该把主要精力和资源用于为民众服务上，这体现了政府发展经济的根本目的。

（三）社会组织的软弱无力

改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2004年底，全国注册登记的社会团体为14万个，民办非企业单位为12万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织，特别是社团存在以下问题：（1）官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性。现有的社会团体大多数是自上而下建立的，这在一定程度上影响了其自发性、自愿性，导致作用发挥不足；（2）自律机制不够健全，对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，人们还缺乏了解；（3）人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式落后，这些都不能适应市场化的环境和人民的需求；（4）结构失衡，真正能适应市场化环境，及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。我国社会组织力量之薄弱，已经不能适应多阶层、多利益并存的需要，在许多矛盾中，政府已直接处在百姓的对立面，并在一定程度上造成政府作用“失灵”［2］。

（四）社会公众参与程度的不平衡

改革开放以来，我国进行了一系列解放式的改革，政治方面实现政企分开，政府管理范围进行合理规划；经济领域方面，引入市场经济，使我国的资源配置模式由计划为主转为以市场为主，政治权力的退缩和经济权力的扩充为公民参与提供了制度空间并打下了经济基础，在这一阶段，是国家、市场、社会彼此分开达到相对的平衡，互为补充协调发展，真正形成一个独立的民主社会。但中国地域辽阔，东西部经济发展水平不平衡，城乡二元结构使农村还处于相对闭塞、落后的局面，所以说中国公民社会的建设还处于不同的层次。城市的社区建设，一些社会组织蓬勃发展，而广大的农村，除村民委员会、一些发达地区的农业协会和民间存在的庙会外，致力于农村社会保障、社会服务、社会救助的组织几乎没有。有些扶贫基金虽然进入了农村，但这只是外部的输入，农民只是被动地参与而没有真正地发挥自身的主动性和能动性，所以，中国公民社会的构建既有时间的跨度，也有地域的差异，是一项漫长而艰巨的工作。

三、动力分析

（一）公民民主意识的觉醒

“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”——十七大报告中的这一重要论述，引起全国人民的普遍关注。十七大首次提出“公民意识”，彰显了政府的创新与活力，建设公共服务型政府的核心问题就是公民意识的觉醒。

改革开放30多年来，公民的民主意识蓬勃兴起、民主素质显著提高，这从一系列的生动细节可以看出：从要求“三公”消费公开，到不断实践知情、参与、表达和监督等权利；从积极响应开门立法、修法，比如个税方案征求意见结束，23万条意见创最高纪录，到税感时代到来、税民觉醒；从参与听证会敢于表达观点，到反对被听证、被增长等，种种现象无一不说明了公民民主意识和民主素质的提高。

（二）公共需求的多元变化

我国正处在从温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期，在这个发展与转型时期，已经开始全面形成全社会公共需求快速增长的现实基础，其主要特点是：

1.公共需求快速增长，并将逐步成为经济社会发展的重要动力和市场需求的主要力量。随着社会经济的发展，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比重大幅上升。有专家估计，近10年城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年公共需求比重的总体增幅。

2.随着人们收入水平的不断提高，公共需求的结构发生了变化，逐步由消费型向发展型升级。近10年来，无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而医疗、文化、教育、娱乐等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。

3.由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化，并由此使社会矛盾复杂化。

4.广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求［3］。

（三）政府自身发展的内在需求

我国法律规定，我国的人民政府行使人民所赋予的权力，代表人民利益，以全心全意为人民服务为宗旨，并接受人民的监督。历史反复证明，一个政府是否真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政要求，是否做到“发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果与人民共享”，是否把“人民满意不满意，答应不答应”作为衡量政府工作的唯一标准，是人民政府与其他政府的根本区别。建设公共服务型政府，最根本的宗旨也在于此，因此，我们的政府更应该将公共服务型政府的建设与日常工作合理结合，更好地体现出我国政府的根本性质。

改革开放以来，政府把经济快速增长作为各级政府的最高目标，而忽视了政府在政治、经济、文化、社会管理方面的职能，特别是提供公共服务的职能。随着社会经济水平的不断发展，一系列社会衍生问题凸显出来，缩小收入差距、促进社会就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护等方面的公共需求等问题成为政府的当务之急。灵活的政府应根据社会公共需求的变化进行政府职能的动态调整。

建设公共服务型政府是深化行政体制改革、加快政府职能转变的迫切要求。改革开放以来，我国一共进行了五次大规模的行政体制改革和机构改革。在行政体制改革和政府职能转变过程中，政府的社会管理和公共服务职能得到了明显改善，各级政府的管理水平和公共服务质量有了显著提高。但是，由于各种原因，政府公共服务职能不到位的问题依然很突出，主要表现为公共服务事业落后于经济发展，造成了经济与社会发展的不平衡；政府公共服务职能尚不能适应人民群众日益增长的社会公共需求，政府公共服务体系和机制不健全；与国际上公共服务水平较高的其他国家相比，特别是与我国处于同一经济社会发展阶段的中下等收入国家的公共服务平均水平相比，我国政府的公共服务职能还比较薄弱。因此，我国政府应坚持可持续发展的战略，进一步强化政府公共服务职能，努力构建公共服务型政府。

［1］ 许跃辉.欧洲公共服务创新及其对我国的启示［J］.安徽大学学报：哲学社会科学版.2004，（5）.

［2］ 李琪，董幼鸿.论公共服务型政府的建设与创新［J］.中国行政管理，2004，（11）.

［3］ 刘玉平，李琦.试论学习型政府组织理论与服务型政府构建思路［J］.吉林师范大学学报：人文社会科学版，2006，（2）.

编辑：杨桂芳

2012－05－16

张 燕，女，兰州交通大学机电工程学院讲师，硕士。研究方向：行政改革与发展。