尚志市国有灌区末级渠系现状调查与思考

赵书丰

(尚志市水务局，黑龙江尚志150600)

由于在计划经济体制下，灌区只负责输水渠道的干、支渠的管理，而把作为配水渠道的斗、农、毛渠道及田间工程的管理交给村集体，形成了专管和群管相分离的两级管理模式。此管理模式在计划经济时代发挥了重要作用，随着农村家庭承包责任制的实施和经济体制的改革，村级组织对公益事业的管理职能丧失殆尽，斗、农、毛渠破坏严重，使这种专、群分离的管理体制在当前市场经济条件下有待进一步的探讨和改进。

1 灌区末级渠系的基本情况

1.1 工程情况

尚志市有国有8处大灌区，大都是20世纪50—60年代修建的，灌区末级渠系工程以明渠形式输水和配水，田间全部采用大水漫灌的地面灌溉方式。长期以来，由于经费不足等原因，维护、修复能力较差，末级渠系工程基本处于年久失修状态。根据统计和调查，末级渠系渠道断面大多为梯形，只有少部分为U形，采用混凝土和浆砌石护砌，护砌率为25%;斗农渠上节制闸和分水口配套完好率为35%。斗农渠护砌大多为20世纪80—90年代所建，主要是农业综合开发项目所配套，由于建设标准不统一和管理混乱，造成渠道护砌率和建筑物完好率较低。目前，灌区内斗农渠两级渠道渠系水利用系数在0.35左右，极大地浪费了水资源。

1.2 运行和管理情况

目前，尚志市有国有灌区内末级渠系的管理和运行情况有3种形式:

1)以村民委员会的集体形式管理和运行的。村委对斗农渠进行统一管理，负责本村的灌溉和收费工作。

2)承包形式。主要存在于村级基层组织薄弱，且灌溉工作村集体不愿意管和没能力管的村。为了灌溉管理的正常有序进行，灌区的基层管理段委托村里热爱水利事业、公道正派的群众成立灌溉服务队，负责本村的灌溉管理工作，然后从水费收入中提取一定的报酬。这种承包形式有效地解决部分村灌溉难的问题。

3)农民用水协会进行自主管理。河东灌区2006年实行计量供水按方收后，依法成立了农民用水协会，负责末级渠系的维修养护。但通过管理运行来看，由于协会操作手续复杂，并且不能有效解决目前农村农户土地分布零星所给灌溉工作带来的分散性的难题，末级渠系维修养护的各项费用主要还是由灌区支邮，总的看来实施效果不是很理想，没有达到预期的目的。只有实行符合当地农村实际的农民参与式管理模式，才能取得较好的效果。

2 灌区末级渠系存在的问题

2.1 起点低、标准差

全市水稻生产有100多年的历史，目前的国有灌区基本都是由历史上分散经营的民营灌区整合形成。长期以来末级渠系没有统一完整的规划，末级渠系建设多由农民历史上自发形成，或是建国后在水利部门的指导及地方政府的组织下，依靠农民出工来完成，可以说末级渠系建设的主体始终是农民，这些基本成型的渠系，是农民多年劳动和物化劳动的结晶，因产权不明晰造成了建设的工程少且工程标准极低。

2.2 受政策影响，渠系建设速度减缓

税费改革前，地方政府每年都落实一定的农田水利基本建设任务，尽管农民有怠工敷衍现象，但不可否认的是支渠以下工程的确是在那个时期靠农民一锹一镐的干起来的。税费改革后，出工难、筹资难、组织难的问题凸显。据调查，2002年前每年水利工程出工约110万个，至2005年底年出工不足10万个，减少了90.1%，2002年前农民年筹资逾百万元，现年30万元～40万元，这说明“一事一议”很难达到我们预期的目的。

2.3 缺少投资渠道，工程欠帐越来越多

全市目前执行的是终端水价，除河东灌区外，其它灌区一直执行1997年水费标准即每亩20元，水价从支渠以上测算，不包含末级渠系的投入成本，因而水管单位不能为其建设和养护投资，同时水费低于水价，也根本没有能力为其投入。2004年前，国家也没有在基本建设中对末级渠系预算投资，而地方财政保工资、保运行都力所不及，也很难为其投入。这种投资的缺位加之“水稻热”对末级渠系需求的扩大，使历史欠帐越欠越多。

由于末级渠系建设的先天不足，加之受政策、投资渠道等影响，造成末级渠系建设进展缓慢。目前，全市规划建设的支渠270条，总长702 km。实际建成205条长590 km，其中87条支渠配有量测水设施，占应配的28.5%，完成护砌40 km占5.9%，;规划建设的斗、农渠1.3万条3 800 km，实际建成2 524条长620 km，占24.8%，斗渠防渗护砌16.15 km，支渠应配套建筑物5 120座，实际只有646座，占12.8%，农渠应配套1.3万座，实际为零。

从以上数据可以看出，全市不仅支渠工程欠帐很多，末级渠系建设更是少得可怜。由于末级渠系标准低、不配套，使灌区很难发挥整体效益。

3 对策和建议

1)建立和完善投入渠道，尽快实施末级渠系的节水改造。根据目前的农村社会经济状况，应建立以国家为主，地方为辅的资金投入渠道，把末级渠系工程的节水改造和骨干工程的节水改造有机结合起来，形成一个整体，只有这样才能综合发挥节水改造的效益，真正实现灌区良性发展。2009年，河东灌区被列为国家现代农业水田示范区后，加强灌区内骨干工程和末级渠系水利工程配套建设，目前，初步实现项目区内的水田渠相通、路相连、旱能灌、涝能排。渠系90%实现硬质化，节水灌溉面积达到100%，农田灌溉保证率达到75%以上。

2)要积极推进农田水利设施产权制度的改革，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体，积极发展民营水利，引导社会投资。

3)积极组织引导建立农民用水户协会，规范农民用水户协会的作用，为农田水利基本建设提供载体。由于农民用水户协会的组织者是民选产生，具有一定的威望和地位，通过他们的努力，涉及渠系建设中的占地、投工及后期管护等问题都会得到妥善的解决。

4)加快灌区管理体制改革，将公益性经费和人员工资纳入地方财政管理，缓解灌区的经济压力，便于灌区对支渠以下工程进行一定的扶持。

5)制定长远规划，指导末级渠系改造。为全面稳妥地搞好改造，应加大工作力度进行全面规划，根据实际情况确定近期和长远目标，分步实施。

6)保证重点，把末级渠系改造与骨干工程配套结合起来，形成一个整体，才能更有效地提高管理水平，发挥节水改造效益，保证灌区良性运行和发展。