地方政府融资平台的运作、问题及对策——以河南省某市为例

李娟娟

(华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州450011)

地方政府融资平台的运作、问题及对策
——以河南省某市为例

李娟娟

(华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州450011)

地方政府融资平台作为当前地方政府融资的主要载体，在我国的城市化与工业化进程中发挥了重要作用。在对河南省某市的融资平台进行调研的基础上，分析其资产、负债、投融资等状况，着重剖析了具有代表性的问题，如平台对资产的实际控制力弱、融资方式单一、信用结构不具有强制执行性等，并探寻相应的对策，以期实现融资平台的良性、规范发展。

地方政府融资平台;资产负债;地方债务

在我国现行的财政、金融及投融资等体制约束下，地方政府融资平台作为地方政府突破当前财力制约的重要制度创新，对推进我国的城市化与工业化进程发挥了重要作用。但一些问题的暴露引起了人们的关注，尤其是融资平台负债的急剧膨胀引发了人们对于平台的重新思考。以河南省某市为例，在实地调研的基础上，针对该市融资平台的运行、存在的问题进行分析，并探寻相应的对策，以期实现地方政府融资平台的规范发展与地方政府的可持续融资。

一、地方政府融资平台的运作情况

2008年前，该市的政府融资平台主要有四家，分别为经济投资有限责任公司、建设投资有限公司、城市建设投资开发有限责任公司和交通道路开发有限责任公司，各自负责相应领域的政府投融资业务。2008年，市政府决定对融资平台进行改组，在原有四家公司的基础上，成立投资集团有限公司，其性质为市政府授权、市国资委履行出资人职责的国有独资公司，具有独立法人资格，独立核算，自负盈亏。

投资集团成立以来，主要通过银行贷款、公司债券融资、信托融资、中期票据融资等方式筹集资金40多亿元，其中银行贷款为主要融资方式。据相关资料显示，至2010年6月，平台贷款余额共计34．95亿元，其中五年期以上32．2亿元，占92%;五年期以下2．75亿元，仅占8%。在贷款来源中，主要来自中国工商银行、浦发银行、中信银行、广发银行等股份制商业银行和国家开发银行及地方性商业银行等，其中来自国家开发银行的贷款约占63%;2009年平台新增贷款13．59亿元，占贷款余额的38．9%，且多为10年期贷款，主要来自国家开发银行、浦发银行及中国工商银行等，其中国家开发银行约占35%，大多贷款于2011年集中进入偿还期。

该市融资平台贷款所投资的项目可简单分为以下三类:一是城建项目，建设内容主要为城市道路、河道治理、供水管网、污水治理及学校、博物院等公共物品、基础设施的建设，约占该市融资平台贷款总额的90%以上;二是县域项目，如医院、学校、新农村建设等;三是软贷款项目，主要是2008年以前国家开发银行提供的软贷款项目。由此可见，融资平台贷款主要用于政府项目投资，体现其作为市政府投融资主体的定位，其中对于城市基础设施建设的作用尤为突出。

二、地方政府融资平台存在的主要问题

(一)有效资产不足，对资产的实际控制力较弱

按照我国现行的统计科目统计，非经营资产主要包括行政事业单位、境外派出机构和基本建设单位的存量资产;经营性资产主要分布在工业、商业、交通、农业及金融服务业等领域。按此标准对该市融资平台的资产进行划分，其中通过土地划拨方式实现出资的学校土地、市政办公大楼等属于典型的非经营性资产，经营性资产主要是融资平台的对外投资股权。

在该市融资平台超过百亿的总资产中，市政办公大楼、学校土地等属于典型的非经营资产，比例超过50%;经营性的电厂、宾馆、房地产、供水等产业的股权投资等经营性资产比重较低。理论上融资平台在偿债时可动用包括非经营性与经营性资产在内的总资产，但由于非经营性资产的特殊性，如土地资产中学校土地很难用于抵押及市场出让;工业园区土地收益主要用于园区自身建设，不能用于其它用途;市政办公大楼的出让与变现更是不可能，致使实际偿债时可动用的主要是一些产业的股权投资资产。所以，融资平台在清偿债务时可动用的资产存量的最大值绝非其全部总资产，而是其中易变现的经营性资产。

如果根据负债/资产=资产负债率计算，不难得出融资平台资产负债率的不同层次，一是按照总资产计算，总资产104．3亿元，总负债35亿元，资产负债率33．6%;二是按照经营性资产计算，经营性资产10．4亿元，资产负债率336．5%。两者不同口径的指标相距甚远。实际上，为打造符合银行借贷条件的平台公司，地方政府通常通过划拨土地、公益性资产等实现出资人责任，但由于大量非经营资产的存在，平台难以从中获得经济效益，对资产的实际控制力弱，导致按照不同资产计算的资产负债率差别很大。但平台可控制的资产规模实际上决定了其偿债能力，也更能真实地反映负债率的高低。

(二)融资方式单一，平台负债使地方财政面临压力

作为市政府投融资活动的主要载体，平台90%以上的融资来自银行借贷，融资方式单一。抛开政府的隐性担保，平台负债中直接依靠市级财政还款的约占40%。另有统计显示，单由财政偿还的国家开发银行贷款余额10．4亿元，占国家开发银行对该市平台贷款总额的47%。从这一比例来看，该市融资平台的还款对财政的依赖程度较高，使地方财政面临压力。

但是，抛开地方政府的资产与收入情况，单独讨论融资平台造成的地方债务显然是不全面的，需要引入地方政府的资产与财政收入变量。首先，从该市的财政收支来看，如2009年融资平台形成的政府债务占财政一般收入约56%;考虑到地方政府对融资平台其他类型债务的隐性担保，融资平台债务与地方财政收入之比约为70%。其次，从该市政府所拥有的经营性资产来看，市政府通过国有资产经营公司持有的某化纤公司股权、通过市财政局持有的地方股份制商业银行股权等，至2009年底总资产约41亿元，2009年该市融资平台负债中需要政府还款的数额约占市政府经营性资产总量的70%。

(三)融资平台与地方政府的偿债压力受多重因素影响，自身应变能力有限

融资平台的债务使其自身面临一定的偿债压力与风险，且这种压力与风险可能传递至地方政府。一方面，融资平台的融资总量与投资收益率决定了平台自身的偿债能力，但融资平台本身是地方政府的投融资载体，地方财政对融资平台债务提供各种担保和兜底，使得融资平台债务极易转化为地方政府债务。而作为政府偿债的主要资金来源，一是税收，二是土地出让金，但二者都取决于整个经济基本面的发展状况，地方政府对此几乎没有左右能力。一旦遭遇突然的外部冲击致使经济基本面下滑，从而使财政收入减少，融资平台出现债务风险的可能性将加大。另一方面，在该市的融资平台债务中，债务的期限结构特征较明显，多为长期贷款，且在债务的形成时间上也较为集中，也在一定程度上成为债务压力与风险的源泉之一。

(四)政府回购模式等信用结构不具强制执行性，风险极易转嫁

在该市融资平台借贷的信用结构中，广泛采用政府回购、财政担保等方式，一旦平台无法支付到期债务，政府将承担偿付义务。在这样的信用结构中，政府通常出具还款承诺函、回购协议书等以满足银行的需要。这些要件虽然满足了信用结构的要求，但我国《担保法》第八条明确规定国家机关不得作为保证人，即便地方融资经人大表决通过，其有效性也难以落实到位。同时，有些项目是在地方政府未落实贷款条件的前提下金融机构已经放贷。此外，在政府回购或出具还款承诺的项目中，有的并未纳入财政预算。这些因素最终将导致在融资平台与地方财政遭遇还本付息困难时，债务风险极易转嫁至金融机构。

三、完善地方政府融资平台运作的对策

(一)规范地方政府出资行为，增强平台造血功能

做好这一点，无论对于平台自身的良性发展，还是减轻对地方财政的依赖，都将起到重要作用。主要措施包括:地方政府不得将房产、土地等资产仅名义上划拨到平台;注入平台的注册资本不得再次作为资本金出资;平台之间不得相互担保;平台须采取规范的公司治理结构，实行完全的市场化运作。同时，通过股权划转或增资扩股等方式实实在在地整合平台。通过经营性资源的注入，引进大型企业、民企等社会资本，将有收益的投资项目赋予平台，逐步扩大平台资产规模和现金流量，培育运营和盈利能力，完善造血和自身偿债功能。

(二)建立地方政府融资平台债务总量控制机制与债务偿还保障机制

从全国整体情况来看，融资平台债务与地方债务的急剧膨胀已是不争的事实。至2009年底，全国各级各类平台负债已超过7万亿，对地方财政、金融体系的健康运行造成严峻挑战。所以，需要严格控制平台债务总量，制约地方政府盲目投资、盲目扩张的冲动。首先，无论是融资平台还是地方政府，都要求负债规模与自身实力相匹配，严格债务总量的控制和管理，量入为出，避免债务膨胀。这就需要实时对于融资平台的资产负债状况进行监测，通过合适的指标体系把平台负债控制在合理的范围内［1］。其次，鉴于融资平台与地方财政之间的密切联系，可尝试将融资平台的资产负债纳入地方政府的统一管理中，运用偿债率、债务依存度等指标衡量融资平台负债与地方财政间的内在联系，避免融资平台债务的膨胀造成财政风险。同时，为了避免融资平台债务风险向金融体系的传递，地方政府应设立长期稳定的偿债基金，在地方财政预算时，财政收入中按一定比例安排资金，划入偿债专户，逐步形成以盈利性项目为载体、城建及公共基础设施等项目偿债基金为保障的债务偿还机制。

(三)拓宽融资渠道，探索多元化融资模式

从该市融资平台的融资情况看，银行贷款是其主要的融资方式，这也是我国绝大多数融资平台融资方式的缩影，尤其是欠发达地区更为突出。而多元化的融资方式无论对于融资平台自身的良性发展，还是减轻对地方财政的压力都具有重要意义。为此，一方面可继续加强与金融机构的对接与合作，提高间接融资能力;另一方面，可以通过资本市场改善融资结构，开辟债券、股票、基金、信托、资产证券化等多种直接融资渠道，使平台的融资结构更加科学、完善。

(四)实现地方政府融资平台由政府主导向市场驱动转变

从融资平台目前暴露的一些问题看，有必要摆脱传统的政府集决策、投资、运作、经营为一体的模式，积极打造一个市场化的地方政府融资平台，完成城市建设、国有资产保值增值的双重使命。城市基础设施投融资机制的市场化主要包含两方面:一是将投融资主体由以政府部门为主转向政府与私人部门相结合，引导社会资金进入，如城市基础设施建设向国内外民间资本开放，各类投资者通过独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性城市基础设施的建设，同时政府可以将有限的财力集中于非经营性城市基础设施的建设;二是将市场机制引入城市基础设施投融资过程，参与投资的实施与运营管理，在引进资金的同时引进市场化的投融资管理与运营机制［2］。这不仅有助于减轻地方政府的筹资压力，缓解地方政府对融资平台与银行间接融资的高度依赖，降低融资平台与地方政府的负债率，也将为民营资本开拓新的投资领域。

［1］冯兴元，李晓佳．论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架［J］．管理世界，2005，(3)．

［2］高坚，关于地方经济发展的融资机制问题［J］．中国金融，2010，(12)．

The Operation，Problems and Countermeasures of Local Government Financing Platform——An example of a City in Henan Province

LI Juan-juan
(School of Management and Economy，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450011，China)

As the main channel for local government finance，the Local government financing platform has played an important role during China＇s urbanization and industrialization process．Based on the investigate and survey on one city of the Henan province，we analyze its assets，liabilities，investment and financing，and pay close attention to typical problems such as the lack of effective control of assets，a single channel of financing，credit structure does not have the force of law and so on．At last，we strive to explore appropriate measures in order to achieve the standardized development of the financing platform

Local government financing platform;Assets and liabilities;Local debt

F810．9

A

1008—4444(2012)02—0080—03

2012－01－03

李娟娟(1980—)，女，河南偃师人，华北水利水电学院管理与经济学院讲师，经济学硕士。

(责任编辑:宋孝忠)