我国地方政府融资的制度分析

李娟娟

(华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州450032)

我国地方政府融资的制度分析

李娟娟

(华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州450032)

地方政府融资与债务问题已成为当前经济发展中不可忽视的风险之一，其根源在于相关的制度原因，如政府对金融资源配置的干预、政府主导型的投资模式、中央与地方财权与事权的不对称、城市基础设施单一的投融资体制等。相应的，减少政府对金融资源配置的干预、转变经济发展对投资的高度依赖、完善现行的政绩考核机制与分税制、推进城市基础设施投融资体制改革等才是解决地方政府融资问题的根本。

地方政府融资;债务风险;地方融资平台

2010年初以来，随着我国经济逐渐走出金融危机的阴影，地方债务与风险问题引起广泛关注。冯兴元等从宪政经济学、财政联邦制、公共财政等角度剖析了城市政府负债的原理，提出市政债券的框架设计［1］;姜彬从制度演进的客观原因、路径、阻力等方面对地方政府的财政融资与担保进行了分析［2］;刘尚希认为利益与风险不对称、风险约束的缺乏、道德风险等是地方债务风险的制度原因［3］;国家发改委宏观研究院课题组指出地方政府融资的突出问题在于缺乏制度性设计与规范［4］;马海涛等认为地方政府融资的主要问题在于缺乏完整的法律保障与有效的监督机制、投融资管理体系的松散［5］。目前研究着重分析地方政府融资存在的宏观与微观层面的问题，本文在以上研究的基础上，将重点针对我国地方政府融资的制度进行分析，并提出相应对策和建议。

一、当前地方政府债务融资的风险

(一)债务总量风险

目前我国地方政府融资方式多样，且大量隐性债务、或有债务的存在使地方债务无法获得完整、准确的统计数据。但从2010年国家审计署公布调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据看，至2009年底，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上［6］。所以，通过融资平台债务可以对政府负债有基本的把握。第一，据央行数据显示，全国各地融资平台总负债至2009年底约5.84万亿，其中90%来自银行信贷，2010年负债规模更是急剧扩大。第二，一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模，在城建等项目上通过“股权信托”的方式将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权，并通过未来回购的方式归还银行，这种股权信托的方式在2010年盛极一时。考虑到这部分在数字上被隐藏的债务，地方政府的债务规模更大。第三，地方政府融资平台债务仅是地方债务的主要来源之一，其他还有粮食企业的经营性亏损、养老金缺口、工程欠款等，地方债务的总量规模巨大。

(二)地方政府面临严峻的财政风险

第一，地方债务超出地方财政的承受力。抛开其他类型的债务，融资平台负债占全国财政收入、地方财政总收入的比重在2008年分别为29.3%、62.8%;2009年则上升至85.3%、185.4%，单是融资平台负债已使地方财政不能承受之重。第二，据国家审计署公布的数据显示，2009年底融资平台中政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%［6］。由此可见，省级政府除了融资平台外，其他可供选择的融资方式较为丰富，但地市级、县级政府对融资平台高度依赖，融资方式的单一加剧了风险。第三，局部地区融资规模严重超出财政承受能力。如宁夏石嘴山市2008年可支配财政收入为19.98亿元，而该市2009年确定了的项目投资高达466亿元，杠杆比例高达20多倍。

(三)投资收益率低下，偿债时间集中

首先，据央行数据显示，融资平台的平均收益率只有1.3%。而从地方政府投资的项目领域看，大多属于回收周期较长的基建项目，如高速公路、地铁建设等。其次，地方债务尤其是地方融资平台债务集中形成于2008年金融危机后，多为中长期贷款，超过一半的贷款期限在5年以上，2011年到2013年将是融资平台贷款集中到期时间，这将进一步加剧问题的严重性。

二、地方政府融资的制度分析

(一)银行主导型金融体系下政府对金融资源配置权力的干预

金融体系的融资方式包括直接融资与间接融资两种，一个国家的融资方式以何者为主，主要取决于国家的财富分配。一般而言，当一国居民所拥有的财富，尤其是净资产在国民财富分配中所占比例较低时，多为间接融资为主的金融体系;反之则相反［7］。直接融资方式下，金融资源的权力配置主要掌握在个人手中，政府干预只能通过市场间接进行。而间接融资方式下，金融资源的权力配置主要掌握在金融机构手中，政府可以直接对其金融活动进行干预。我国目前的分配格局以间接融资为主，即以银行主导型的金融体系，加上分支银行制所造成的银行业的集中垄断、大型商业银行的国有制等背景导致政府对金融资源的配置具有较强的干预能力，其具体表现为长期以来金融资源配置向国有部门的集中及效率的低下、中小企业贷款难、农村的金融抑制等。同时，地方政府通过银行间接融资形成巨额债务也是我国现行的财富分配、政府干预金融资源配置的必然结果。

(二)政府主导型的投资体制

作为转型中的市场经济国家，我国各级政府在经济发展中依然占有重要角色，突出表现在当经济遭遇外部冲击时，大兴地方基础设施和公共服务设施建设是最直接最见效的措施，即政府主导型的投资体制。但此类投资一般规模巨大、占用中长期资金且投资时间集中，存在跨代消费与收益。致使地方政府有限的年度财力不能解决短期内大量的资金需求，需要在财政手段之外谋求其他融资途径。同时，按照“谁投资，谁受益”的原则，通过政府举债提前使用后代人的投资，需要在代际之间按照受益原则共同偿还债务。

(三)以GDP为纲的政绩考核机制

我国地方政府官员的晋升与其任期内的政绩显示高度相关。在当前以经济建设为重心的战略选择下，由于信息不对称与监控的天然难度使得对地区主要经济指标的考核简化为对特定指标的监控，包括GDP的增速、固定资产投资增速、招商引资规模等指标。这一考核体系下，地方政府的行为特征突出表现为扩张性、竞争性与短期性［8］，一方面，地方政府有足够的激励去刺激本地发展和城市建设，追求各项经济指标的高速增长，为实现这一目标采取提供各种政策优惠如税收、土地价格的优惠，甚至隐性的财政补贴以吸引外部资本流入是必要的。以上发展型财税政策的实施将加重地方政府的财政负担，致使其融资需求迫切。目前地方负债中省、市两级债务尤以建设债务为主。另一方面，现行的考核机制也导致地方政府行为的短期化。目前地方政府官员的任期普遍较短，频繁的调动使得其忙于上项目、出政绩，不论通过负债还是其他方式融资，不论负债结构与实际偿债能力如何，因为较短的任期意味着大部分长期债务可由后任政府偿还。

(四)政府主导型的城市基础设施投融资体制

城市基础设施建设按照性质可分为经营性与非经营性项目，根据项目属性决定投资、经营主体，可将项目的政府投资与民间投资分开，鼓励社会资本参与投资与经营，但是，长期以来我国的基础设施领域几乎为政府垄断，城市建设由政府一刀切的包揽。在城市基础设施领域，地方政府不仅是唯一的供给者，同时也是生产者，这不仅分散了城市政府有限的财力，同时不可避免的造成经营过程中的低效甚至无效。在我国加速推进的城镇化的背景下，供给者与生产者合二为一的城市政府通过大规模举债进行城市建设成为其现实的选择。

(五)分税制下中央与地方财权与事权的不对称

1994年财税体制改革的结果之一是财政集中度的提高，几个主要税种的收入划归中央政府，留给地方的多是增值潜力较小和征管难度较大的税种，造成层层向上集中的税收分配。但中央与地方支出责任的划分并没有相应明确的、正式的分工，支出责任不断下移。

三、化解地方政府债务风险的对策

(一)约束政府行为，减少政府对金融资源配置的干预

鲁晓东认为我国的金融体系存在较为严重的资源错配，主要原因在于金融体系在很大程度上仍是一种政府控制型，大量的金融资源流向了效率低下的国有部门与政府部门［9］。而地方政府融资中的地方政府对大中型银行分支机构的干预、组建地方政府融资平台即是政府干预金融资源配置的典型表现。所以，改善政府对金融资源的控制，不仅可以切断地方政府过度融资的源泉，而且对于改善金融资源的错配现状，提高金融资源配置效率都具有重要意义。具体而言，改善目前的收入分配格局，藏富于民，增加居民部门净资产在国民财富中的比例，以此促进资本市场的发展与规范，弱化政府对金融资源配置权力干预的能力。

(二)优化官员政绩考核机制

由于地方债务问题的出现与现行的官员绩效考核机制过分强调经济指标密不可分，所以，优化现行的官员考核机制，建设一套适应科学发展要求的考核机制，不仅能够保持地方政府对于经济发展的内在动力，全面地反映新阶段经济社会发展的要求，如经济发展方式的转变、节能减排、改善民生、环境保护等，以期从根本上改变地方政府的目标效用函数，改善地方政府行为的短期化，而且能够遏制其过度、盲目扩张的冲动。

(三)完善分税制

改善地方政府的财政能力是化解地方债务问题的重要途径。针对我国目前中央政府与地方政府间财权与事权不对称的局面，首先需要以立法形式明确规范好各级政府的财权与事权，界定各级政府的收支范围，适当上移部分公共事务事权，凡属于中央和省级政府需要承担的事权，不得转嫁至下级政府。其次，建立地方政府稳定的财政收入来源，加快税制改革，推进资源税、个人所得税、遗产税、物业税等税种的征收和完善。

(四)推进城市基础设施投融资的市场化改革

首先，应转变政府直接生产公共物品的单一模式，实现公共物品生产形式的多样化。其次，将投融资主体由政府部门转向政府与私人部门相结合，引导社会资金进入，增加资金来源，各类投资者通过独资、合资、合作、参股、特许经营等方式，参与经营性城市基础设施的建设，将政府有限的财力集中于非经营性基础设施建设。总体而言，应逐步打破目前城市基础设施建设领域政府主导的局面，实现“看不见的手”与“看得见的手”相结合，在市场利益激励、市场风险约束、政府主导、政府监管下进行。

［1］冯兴元，等.论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架［J］.管理世界，2005，(3).

［2］姜彬.从制度演进的角度考察地方财政融资与担保［J］.生产力研究，2008，(12).

［3］刘尚希，等.政府债务:风险状况的初步分析［J］.管理世界，2002，(5).

［4］国家发改委宏观经济研究院课题组.地方政府融资研究［J］.宏观经济研究，2010，(6).

［5］马海涛，等.后金融危机时期我国地方政府投融资管理机制问题研究［J］.经济研究参考，2010，(10).

［6］杨瑞龙.管理层清理地方融资平台［N］.中国经济时报，2010-08-20.

［7］华民.战后西方国家政府对金融体系的干预［J］.世界经济文汇，1994，(1).

［8］华兴顺.转变经济发展方式的体制性障碍——基于地方政府的行为分析［J］.理论界，2010，(12).

［9］鲁晓东.金融资源错配阻碍了中国的经济增长吗［J］.金融研究，2008，(4).

(责任编辑:王 晶)

Abstract:The local government finance and the debt problem have become serious problems.There are many reasons leading to the result，however，the institutional factors is the key to this problem，such as the government intervention in the allocation of financial resource，the government-led investment model and the urban infrastructure Investment，the asymmetric distribution at the fiscal authority ，etc.In order to solve the problem，we must take countermeasures，such as reduce government intervention in the allocation of financial resources，transform the model of economic development，improve the official assessment mechanism，reform the urban infrastructure Investment and so on.

Key words:local government finance;debt risk;local government financing platform

The Institutional Analysis of the Local Government Financing System

LI Juan-juan
(North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450032，China)

F810

A

1008—4444(2012)04—0073—03

2012-05-10

李娟娟(1980—)，女，河南偃师人，华北水利水电学院管理与经济学院讲师，经济学硕士。