公众参与环境决策的制度诉求

査术云

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

公众参与环境决策的制度诉求

査术云

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

环境决策的目标是在环境保护和经济发展之间寻求一种平衡，公众参与是获得这种平衡所不可缺少的。而环境信息公开不完整和相应保障制度的缺乏，使得公众难以成功地参与决策。这种情形之下，环境信息公开制度的完善、公众参与程序的规范和法律救济制度的建设成为公众成功参与环境决策最为迫切的制度诉求。

环境决策;公众参与;环境信息公开;法律救济

早在19世纪，恩格斯就对人类发出过警告:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”。今天，全球变暖、水资源缺乏、环境污染、生态平衡遭破坏等各类全球环境问题使21世纪成为潜藏着环境崩溃危机的世纪，我国也同样面临这些环境问题。改革开放以后，我国政府为环境治理付出了很大努力，但环境状况依然不容乐观，因环境问题引发的社会问题比过去更加严重。环境是社会的公共产品，环境决策关系到每位社会成员的利益，仅仅依靠政府公权力对环境事务进行决策是不明智的。公众参与不仅能提高政府公共决策的科学性和民主性，而且也是避免政府因决策失误导致社会不稳定的有效方法。在政府主导转向多元共治的趋势下，公众参与环境决策不仅是环境保护的需要，也是国家保护公民民主权利的一个重要标志。

一、公众参与环境决策的权利来源和内涵

(一)公众参与环境决策的权利来源

公众参与环境决策的权利是公民环境权的内容之一。公民环境权“是公民所享受的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利”［1］(P76)，它主要包括环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权。

20世纪60年代以来，近现代工业化带来的环境问题愈来愈严重，人类从此时才开始采取真正意义上的环境保护措施。在这种背景下，学者们提出了“环境权”这一概念。1972年，在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议宣告:人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。1992年，联合国环境与发展会议发表的《地球宪章》亦制定了这样的原则:环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供采用司法和行政程序的有效途径，其中包括赔偿和补救措施。1998年，联合国为欧洲制定的《奥胡斯公约》从具体环境活动的参与、与环境有关的计划和决策及环境行政法规和法律决策等方面明确规定了公众的决策参与权。一些国家也在法律中明确规定了公民的环境权。这些都表明，“当政府决策的内容影响到公众的切实利益时，公众应当享有参与政府决策程序并影响政府决策的权利”［2］(P52)。

(二)公众参与环境决策的内涵

公众参与公共决策是现代公共管理的有机组成部分。所谓公众参与，“就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策”［3］(P37)。环境是人类生存和生活的基础，人类是环境最大的利益相关者。环境决策是根据经济和社会持续发展的需要，确定该时期的环境目标，并从各种可供选择的方案中，通过分析和论证，最终做出决定的过程。

二、我国公众参与环境决策的困境

尽管我国法律赋予了公众参与环境决策的权利，但公众在实际情形中仍受到很多限制，面临着重重困境。

(一)公众参与环境决策都是事后参与

在公众参与环境决策的实例中，公众通常是在媒体报道之后才了解到项目的基本信息，难以完整全面地了解项目审批和建设的真实信息。而这些项目往往是未进行环境影响评价而违法建设，或者已经完工。对于项目的审批和环评状况，公众根本无从了解，更别说参与了。

(二)公众参与环境决策多为被动参与

从参与的实际情况来看，政府往往是在媒体广为曝光或公众强烈反对的情况下，才组织召开听证会或座谈会，在环境影响评价报告的编制和审批阶段，并没有主动邀请公众参与。

(三)公众无法充分表达意见

环境影响评价过程中参与的公众过少，或者选取的公众不具代表性，使得公众无法充分表达意见，环境影响评价报告结论难以让公众信服。

(四)公众意见往往不被采纳

在一些项目的环境影响评价过程中，公众参与了，意见也表达了，但公众所表达的科学合理的意见并不被政府采纳，一些对环境有重大影响的建设项目依旧进行。

三、我国环境决策中公众参与面临困境的原因

目前，我国公众参与环境决策的水平较低。“环境政策、环境法律的正当性、有效性、针对性和可操作性不够，对某些影响环境政策法律实施的深层次矛盾和原因束手无策。”［4］(P154)公众参与受到制度和方法上的制约，这主要有三个方面的原因。

(一)环境信息公开制度不完善

信息公开在中国是一种新生事物，传统行政思想的阻碍使得各地环境主管部门不愿公开、不屑公开，公众难以完整及时地掌握信息，无法参与到环境决策过程的事前阶段。

2008年5月1日，《环境信息公开办法》(试行)正式施行，这是我国政府发布的第一部有关信息公开的规范性文件，表明我国公民在法律上享有了环境信息知情权。然而，公众获知政府和企业的环境信息仍不容易。政府部门主动公开了信息，但相当一部分缺乏实质性内容;企业在没有强制力的情况下，很少主动公开。信息公开的社会效果差强人意。

(二)公众参与程序不规范

我国有关公众参与程序的法律并未科学明确地规定参与环境决策的对象，使得参与到环境决策中的公众不足或者不具代表性，公众意见无法充分表达。

我国《环境保护法》和《环境影响评价法》等相关法律关于公众参与环境管理的规定只有原则性规范，对操作程序没有作出具体规定。2006年施行的《环境影响公众参与暂行办法》是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件，尽管其对公众参与环评的具体范围、程序、方式和期限作了规定，但没有明确公众的主体地位，对公众参与相关程序方面的规定也没有赋予明确的法律效力，公众的参与权依旧无法保障。

(三)法律救济制度欠缺

法谚有曰:无救济无权利。没有救济机制的保障，公众参与环境决策往往比较被动，即便参与亦难免其花瓶的命运，公众意见常常不被采纳。现实情形中，“无论是私人主体抑或是环境公权力主体，可能出于自身利益考虑，常不希望公众的参与，忽视并架空公众的环境保护权利”［5］(P57)。常常有企业为避免在公众中造成负面影响而拒绝公开环境污染信息，一些环境执法部门为了个人或部门利益不愿公开信息，环境影响评价中公众即使参与，其意见也不被实际采纳。我国《环境信息公开办法》(试行)、《环境影响评价法》和《环境影响公众参与暂行办法》等法律，并没有对企业或政府部门的这些行为规定法律责任，面对这些情形，公众很无奈。

四、公众参与环境决策的制度诉求

“要想使政府的决策和管理更符合民意和反映实际情况，有利于解决和处理普遍的环境问题，根本出路在于实现公众对环境问题及其解决的全方位、全过程的了解、监督与参与。”［6］而要实现公众全方位、全过程的了解、监督和参与，就要诉求于以下制度的建立或完善。

(一)健全环境信息公开制度

环境信息公开是公众参与环境决策的必要前提和基础。首先，我国现行的《环境信息公开办法》(试行)应作出适当修正，在原有基础上更加明确各项应主动公开的环境信息的公开条件、公开时间、公开内容和形式，提高信息公开的及时性和有效性，避免企业以涉及商业秘密为借口，拒绝合理的环境信息公开申请。此外，还应明晰信息公开的规则，提高公开信息的完整性。其次，要进一步强化信息公开的法律责任，严惩违法行为。政府和企业作为环境信息公开的义务主体，当其不作为或拒绝作为时，应承担相应的法律责任，强制政府和企业依法公开环境信息。再次，公民的环境信息知情权受到侵害时，还应获得法律上的救济。当环境信息知情权的义务主体忽视或剥夺公众知情权时，公众能够通过行政复议或提起诉讼的途径对自己的权利进行补救，保障知情权的实现。

(二)规范公众参与的程序制度

“实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或‘权利义务的假象’，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。”［7］(P6)对公众参与环境决策的程序设置应分以下几个步骤。

第一，明确公众参与的对象。由于环境问题具有公共性，影响范围广泛，政府在环境决策的过程中都应向公众公开，让公众参与其中。

第二，选择公众参与者。环境决策中涉及的环境问题有大有小，对环境的影响程度也不同，为保证公众参与的效率，应只由相关公众参与。这里相关公众既包含受环境直接或间接影响的公民个人或团体等利害关系人，还应包括对潜在的环境影响的性质、范围比较了解的专家和环保社团。

第三，确定公众参与的阶段和范围。一个完整的环境决策过程包括目标制定、信息调查和收集、方案设计和评估及反馈调整，公众的正式参与始于相关部门发布公告之日起，但在不同的决策阶段应有不同程度的公众参与。比如在信息调查和收集阶段，应让公众广泛地参与，帮助相关部门寻找问题，而在方案设计和评估阶段，则由掌握专业知识和技术的专家参与。

第四，选择合适的参与方式。虽然公众参与的方式多种多样，但在实际参与中并非总是有效。从各国的立法与实践来看，公众参与环境决策的方式主要有咨询委员会、一般公开说明会、公民审查委员会、听证会、发行手册简讯、小组研究、民意调查等。参与的具体方式应根据参与对象的性质和参与阶段来选择，保证参与的有效性。

(三)建立公众参与法律救济制度

法律救济是人们维护自身合法权益的最后一道保障，公众参与的法律救济制度也是公众的参与权及其他相关权利的有力保障，因此，法律应赋予公众一定的诉权。在环境决策过程中，如果政府应邀请相关公众参与决策而没有做到，或者公众所提出的科学合理意见没被采纳，最终导致公众的利益受损，法律应规定政府承担相应的法律责任，并对其法律责任的归责原则、构成要件、体现形式等作出具体详细的说明。通过这种规定，公众可以通过行政救济或司法救济使自身的权益获得恢复或补救。

［1］吕忠梅．环境法导论［M］．北京:北京大学出版社，2010．

［2］汪劲．中外环境影响评价制度比较研究［M］．北京:北京大学出版社，2006．

［3］李图强．现代公共行政中的公民参与［M］．北京:经济管理出版社，2004．

［4］蔡守秋．环境政策学［M］．北京:科学出版社，2009．

［5］朱谦．公众环境保护的权利构造［M］．北京:知识产权出版社，2008．

［6］史玉成．环境保护公众参与的理念更新与制度重构——对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考［J］．甘肃社会科学，2008，(2)．

［7］［日］谷口安平．程序的正义与诉讼［M］．王亚新，刘荣军，译．北京:中国政法大学出版社，1996．

On Institutional Pursuit of Public Participation in Environmental Decision

ZHA Shu-yun
(School of Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China)

Pursuing a balance between environmental protection and economic development is the objective of environmental decision．And public participation is indispensable to the balance．However，integrity of environment information and lack of relevant guarantee system make public difficult to participate in environmental decision successfully．In this situation，the most urgent institutional pursuit is improving the environment information disclosure system and the system construction of public Participation Procedure and legal remedy．

Environmental decision;Public participation;Environment information publication;Legal remedy

C931

A

1008—4444(2012)01—0087—03

2011－11－12

査术云(1986—)，女，河南信阳人，郑州大学公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生。

(责任编辑:王菊芹)