以大监督为主轴实现财政监督工作无缝对接——访江苏省财政厅党组成员、纪检组长徐阳升

■本刊记者 何毅君

五月初的南京郁郁葱葱，生机盎然。 踏着春天的旋律，带着半年前在山西太原市的约定，记者走进了江苏省财政厅。厅党组成员、纪检组长徐阳升率监督检查局有关负责人集体接受了记者的采访。徐组长主管财政监督工作11年，对这份事业有着强烈的责任感。11年来，他用执著与热爱诠释着对监督事业的忠诚；用创新与争先演绎着监督的“江苏特色”。在他的直接领导下，江苏财政监督工作一直走在全国前列，大监督体制构建、会计监督工作改进、“小金库”治理等工作多次得到了财政部的高度肯定，江苏经验也数次在全国进行交流。采访中，徐组长对江苏财政监督工作如数家珍、娓娓道来，让记者领略到了江苏财政监督工作的创新、创优的风采，见证了其勇于 “争先、领先、率先”的精神。

记 者：科学发展观要求财政监督工作必须与时俱进，努力贴近财政中心工作，突出时代性。近年来，特别是“十一五”时期以来，江苏省财政监督工作取得了长足的进步，多次得到了财政部的肯定。请您具体介绍一下这方面的工作。

徐阳升组长（以下简称徐组长）：近年来，江苏省各级财政监督部门在当地党委政府的正确领导下，按照科学发展观的要求，紧紧围绕财政中心工作，创新监督理念，突出监督重点，改进监督方式，探索建立覆盖财政资金运行全过程的监督机制，为实现稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐做出了重要贡献，全省财政监督工作呈现出蓬勃发展、不断深化的良好局面。据不完全统计，2007—2011年，全省各级财政共对30891个单位进行了监督检查，累计查出各项违规违纪金额157.16亿元，其中，违规开征、多征、虚收财政收入1.11亿元，违规减免、少征、虚减财政收入6.74亿元，坐支、滞留财政资金6.32亿元，截留、挪用财政资金5.45亿元，虚列财政支出、虚报冒领资金3.13亿元，违规安排、拨付财政资金1.2亿元，违反专户存储规定资金10.18亿元，违规设置账外账1.34亿元，其他由于配套资金不到位、部门预决算不一致、资产不及时入账、实物与账面不符等违规资金121.69亿元。这些违规资金中，已得到纠正处理金额76.8亿元。全省财政监督工作多次得到财政部领导的肯定，其中“大监督”的工作经验，在全国会议上得到了财政部党组成员、纪检组长刘建华同志的表扬；会计监督工作2009年被评为全国会计监督工作十佳单位，2010年、2011年获财政部先进表彰；“小金库”治理工作在2011年全国会议上进行了经验交流。

这些成绩是全省各级财政监督部门锐意进取、开拓创新、勇于实践的结果，也是他们立足本职岗位，发扬“创业创新创优，争先领先率先”的新时期江苏精神的智慧结晶，更是历届厅党组关心支持财政监督工作的结果。前不久，厅党组书记、厅长刘捍东同志专门听取了财政监督工作汇报，对全省财政监督工作予以了肯定。刘厅长在听取各处室工作汇报时强调：财政部门在资金分配中要关注为什么安排、安排后如何使用、使用后效果如何等三个方面的问题。因此，管好、用好各项财政资金，使其发挥应有的效益，各级财政部门责任重大，财政监督工作只能加强，不能削弱。省厅各分管领导对监督工作也是高度重视，逢会必讲，从而为全省财政监督工作营造出了良好的氛围。

记 者：“天下之大，民生为重。”近年来，江苏省不断加大改善民生力度，对民生项目的投入逐年增加。为保障这些民生政策落实到位，江苏省做了哪些工作？

徐组长：2009年—2011年三年间，江苏省公共财政预算收入连续突破3000亿元、4000亿元、5000亿元大关，与之相对应，江苏省坚持把新增财力用于民生领域，不断优化社会保障、社会管理财政投入，积极落实各项民生政策和待遇，着力提升公共财政服务社会、服务发展的水平，筑牢社会保障、社会管理创新物质基础。在全省财政工作会议上，省委副书记、省长李学勇要求严格加强资金监管，重点是对民生资金、重大财税政策执行情况进行监督检查和跟踪问效。因此，在日常监督工作中，我们将民生资金监督作为工作的重中之重，尤其是对三农、社保、科教等资金，我们通过创造性地开展财政监督工作，确保民生财政资金的安全、规范和有效地使用。

通过创新民生资金监督机制，我们实现了在过程上，对民生资金的全过程监督；在方法上，强化了民生资金的日常性监督；在监督体系上，逐步建立全方位、多层次、多形式的民生资金监督体系，按照“资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一”的原则，做到资金范围拓展到哪里，资金监管就跟踪到哪里。通过民生项目资金国库集中支付、政府采购、招投标和县级财政报账制，我们严把民生资金监督的“事前、事中、事后”三关，确保民生资金发挥最大的效益。一是事前严控关。明确“财政管钱，部门管事”的职权分工，规范资金运行渠道，杜绝不合理使用行为发生。二是事中监控关。对部分民生资金实行县级报账等制度，设置资金“管理台账”，实行专人、专户、专账封闭式管理。三是事后监督关。建立健全资金使用考评监督机制，确保民生资金发挥更大效益。坚持财政监督与审计监督、社会舆论监督相结合，确保民生资金安全运行；坚持强化整改和规范管理相结合，寓整改于管理之中；坚持考核奖励和问题惩处相结合，实行奖惩分明的监管机制，切实增强“管钱”、“用钱”的责任意识和风险意识。如在去年省厅监督检查局对徐州、连云港、盐城三市2008—2010年脱贫攻坚省财政奖补资金计14.02亿元，进行了现场检查。重点检查省级奖补资金的拨付、报账管理、专户核算、结余资金使用情况以及各县（区）扶贫部门扶贫项目资金的管理等情况，并对部分项目的实施情况进行现场察看。通过检查，发现存在滞留挤占项目资金、县级报账制执行不严、现金发放项目资金、报账票据不规范、会计档案保管不善、项目调整未报备、项目建设分散等问题，并提出了加强管理认真整改的建议。

近两年来，在民生资金监督方面，全省共对4241个部门和单位的财政资金使用管理情况进行了专项检查，查出违规违纪资金31.77亿元，纠正违规违纪资金5.6亿元，相关检查报告和政策建议得到了省委省政府的高度重视。通过开展民生财政监督，不仅维护了财政资金的安全，也保证了财政稳增长、惠民生、促和谐政策的落实。

记 者：全面推进财政科学化精细化管理，重点在基础，关键在基层。江苏在抓好财政监督“两基”建设方面做了哪些工作？

徐组长：在财政监督“两基”建设方面，我们主要是围绕财政管理的内控制度建设、监督的法制建设和机构队伍建设等三条主线做工作，全面提升省厅财政管理科学化、精细化水平。

一是加强财政内控制度建设。厅党组在坚持各项内控原则的基础上，不断完善财政运行的内控措施。2009年，在厅机关建立了以预算管理、预算执行管理、财政监督管理及行政管理四大模块为主体，以政府非税收入管理、省级财政项目支出绩效评价管理、省级行政事业单位国有资产管理、财政政策管理及政务公开为补充的内控制度。该内控制度共涵盖19个处室，包括22项制度、29项各类专项资金及多项业务管理制度，94个业务流程、162个风险点、330项风险控制措施。去年，省厅又完成了厅属事业单位的内控制度建设。至此，覆盖省级财政管理主要业务，包含机关和事业单位的管理与服务活动的财政厅内控制度体系基本建立。

在内控制度建设中，省厅将工作责任合理分解到每个处室、每个岗位、每个干部，要求每个岗位都要对上级岗位负责，一级抓一级，一级对一级负责。同时，对各项财政业务流程和内部管理进行流程再造和优化，对财政各项业务以流程图和流程控制的形式进行直观描述，量化控制标准，明确具体工作完成时限和必要程序，提高了工作效率和质量。此外，在全厅范围内公开各项财政业务和内部管理制度，还可以让每位干部全面熟悉了解财政运行情况，使各项财政业务更加公开透明，便于全面控制和全程监督。

二是加强财政监督法制建设。依法监督是财政监督的生命线，制度建设是依法行政、依法监督的基础。《江苏省财政监督办法》的颁布实施，是我省财政监督法制建设的重大成果。为配合该《办法》的出台，省厅先后制定了《关于建立财政监督长效管理机制的实施意见》、《财政检查工作操作规程》、《部门预算检查操作规程》、《会计师事务所执业质量检查操作规程》、《财政监督管理工作考核暂行办法》、《财政监督检查聘用专业人员管理暂行办法》和《财政监督检查档案管理暂行规定》等制度。去年，又组织修订了《江苏省财政厅财政检查操作规程》等办法，进一步规范了财政监督的执法行为。各地也结合实际，制定完善了本地区的操作规程和细则，健全了一系列规章制度，规范了检查行为。徐州市制定了《财政监督信息披露和公告制度》，无锡市出台了《财政管理外部控制体系实施办法》及《实施细则》，南通市出台了《财政资金银行存款管理试行办法》，丰县建立了《财政专项资金管理办法》等。通过制度建设，实现了用制度管人管事管财，进一步夯实了工作基础，规范了工作行为。

三是加强财政监督机构队伍建设。健全的机构，高素质的人才，是做好财政监督工作的基础。近年来，全省各级财政部门在这方面做了大量工作。截止2011年底，全省已建立了118个财政监督机构（含区），形成了完整的财政监督网络。淮安、常熟、如东、丰县、泗阳、泗洪、沭阳等12个市县对监督机构进行了高配或升格。人员素质不断提高。截止2011年底，全省428名专职监督检查人员中，具有本科以上学历的有333人，具有中级以上职称252人。通过培训、岗位练兵、现场分析会等方式，锻炼和培养了一批懂业务、会查账、能分析、守纪律的财政监督专业干部。近两年，全省先后举办培训班191期，约1100人参加了培训，监督检查人员政治业务素质得到明显提高。为了进一步充实财政监督力量，今年，我们特邀了100名“财政监督检查员”，这些人是省直行政事业单位财务行家和具有一定经验的财政监督人员，其中20人为高级会计师或非执业注册会计师，业务能力强。常州市等地也比照省厅聘请了市里的 “财政监督检查员”，通过这一创新，我们极大地推进了全省的监督队伍的建设，为下一步财政监督工作发展打下了良好的基础。

记 者：“四位一体”的大监督模式，是江苏省结合本地实际进行的财政监督创新之举，得到了财政部的高度肯定。请您谈谈“四位一体”监督模式运行以后，江苏财政监督工作的变化。

徐组长：“四位一体”大监督管理体系，是江苏省财政部门立足当前、着眼长远的一次管理创新。这一制度设计具有江苏特色，以预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督为主体，覆盖了“收、支、管、用”，在资金运行上构造了一个闭合系统，一环扣一环。新的职能分工使预算编制、执行、绩效管理、财政监督，既分离又相互制衡、各尽其责，既有效控制财政管理单个环节的自由裁量权，又有机协调、共成一体，提高了财政资金运作的效能效率。“大监督”的做法得到了财政部的高度肯定，并作为经验在全国推广。

实行“四位一体”大监督后，财政部门原有的监督职能由内部各机构共同履行，监督检查工作由监督检查部门实行统一归口管理、统一组织协调、统一规范程序、统一处理处罚、统一检查经费管理，按照“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的目标要求，监督工作贯穿于财政管理的全过程，具体变化主要表现在三个方面：

一是促进了财政监督与财政日常管理的融合。业务部门各环节强化内控、融监督于日常管理中。监督检查局牵头抓好综合监督和专项检查，做到预算编制先审核、预算执行全监控、经费管理需问效，形成预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力、检查问效的全方位、全过程财政监督机制。

二是实现了财政监督无缝对接，促进了财政管理的科学化精细化。实行“四位一体”大监督后，财政监督事前、事中监督职能得到了进一步提升，其事后监督成果的利用得到了进一步加强。在事前监督环节，以部门预算编制的参与为着力点，实现了监督关口的前移；在事中监督环节，以预算执行动态监控管理为关键纽带，积极促进预算编制落实、预算执行规范。在事后监督环节，注重检查成果的反馈和利用，财政监督促进财政管理的综合效能得到了有效发挥。各业务管理机构发挥各自的工作优势，不断创新监督方式，实现了财政监督的无缝对接。例如将依法监督与政务公开相结合；将合规监督与绩效监督相结合；将事前审核调研、事中跟踪监控与事后监督检查相结合；坚持监督与完善政策相结合等，极大地促进了财政管理的科学化精细化水平的提高。

三是提高了财政工作的透明度，促进廉洁高效。随着公众纳税人监督意识日益提升，提高财政透明度是公共财政必然的选择。推进“四位一体”大监督管理体系，为提高财政透明度提供了渐进式解决方法。首先是提高预算的完整性，在财权统一、收支统一的盘子中来综合考察和反映政府的运行成本和服务；其次是让财政决策权、执行权、评价权和监督权分离制衡，避免财政权力过于集中在某个业务环节，减少因自由裁量权过大而发生的失控；三是提高预算的精准度，为“三公”支出公开打下基础；四是加快推进财政绩效管理，以绩效评价手段来促进预算决策机制的完善，“用一把尺子量百家”，增加专业论证和公众参与环节；最后，实行独立的财政监督，从外部管控所有财政资金的各个流转环节，实现让财政资金和财政干部“两个安全”。通过“四位一体”大监督管理模式改革，大大提高了财政部门本身的透明度，提高了公众对财政、对政府的信任度，有效促进了财政决策的廉洁高效。

记 者：会计监督事关经济社会发展全局，规范会计行为、提高会计信息质量是财政监督的一项重要工作。近年来，江苏省在会计监督方面是如何开拓创新的？

徐组长：会计监督是经济监督的基础，也是规范会计行为、维护社会主义市场经济秩序的重要手段。近年来，按照财政部的统一要求，我们积极做好会计监督工作。

一是更加关注重点和热点。重点关注与人民群众切身利益关系密切的交通运输、能源资源、医药卫生、公用事业等领域。同时将重点行业与民生资金、扩大内需的财政性资金相结合，突出检查的重点，努力做到检查一次，规范一个行业。

二是更加突出绩效。在关注重点行业的同时，要求各市县有针对性地选择一个有利于拉动内需促增长的项目开展绩效监督，切实关注财政资金的经济性、效率性和效益性，并形成专题调查报告。

三是更加彰显精细化、规范化。通过近几年的实践总结，编撰了适合江苏工作实际的《会计师事务所执业质量检查手册》。《手册》既体现了新准则新要求，又体现了差别原则，更加适合中小所的实际情况，《手册》通过调查问卷、图表等方式使复杂繁琐的检查程序变得形象、直观。同时在实务工作中将处理处罚的政策界限和标准进行了量化和细化，将行政处罚和行业自律处罚的不同等级分别对号入座，从而统一和细化了处理处罚的政策界限。

四是更加体现上下联动、资源整合。近年来，我省积极创新会计联合监管模式。按照“上下联动、左右联合、内外结合”的方式，实施省市县“三级联动”；按照“统一工作要求、统一检查专家、统一审理处理”的基本原则，会计师事务所执业质量检查采取省级“授权委托”市级检查和省级实行统一审理、“远程控制”的会计监督模式，省级和市县的财政监督机构通过工作计划管理、项目联动、工作配合等方式形成了纵向合力；积极探索试行远程 “咨询专家”制度，提高了检查质量和效率。

五是实行会计监督综合治理，进一步提高检查效能。近年来，我们加大了会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查的关联性，通过对企业和会计师事务所的相互延伸检查，进一步提高了会计师事务所的执业质量；通过把会计监督与人民来信、专项资金、“小金库”等检查有机结合起来，对会计监督进行综合治理，提高了检查效能；建立会计监督查前公示和查后公告制度，向社会公示被查单位名单以及检查内容等，在检查结束后向社会公告检查结果，有效提高了会计监督的影响力和透明度。

据不完全统计，2010-2011年，全省组织检查会计师事务所189家，检查企事业单位1336户，查出资产不实4.12亿元，所有者权益不实1.72亿元，利润不实1.05亿元，信息披露不实8.43亿元，其他违规问题资金3.64亿元，处理处罚企事业单位258户，注册会计师32名。通过开展会计监督，较好地整顿和规范了会计秩序，提高了我省会计信息质量。

记 者：要确保财政监督“十二五”规划总体思路和基本要求的顺利实现，必须实现财政监督的科学发展。请您谈谈下一阶段江苏财政监督的主要工作思路以及人才队伍建设等工作。

徐组长：2012年是“十二五”规划的第二年，也是承上启下的关键一年。当前及今后一段时期，是我省全面落实“六个注重”、全力实施“八项工程”，又好又快推进“两个率先”的关键阶段，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚期。这一时代特性要求在今后一个时期内的财政监督工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实省委、省政府的重大决策部署，以积极服务“八项工程”为抓手，突出监督重点，确保财政政策有效落实和财政资金安全规范有效；坚持科学监督、依法监督，狠抓“两基”建设，不断健全日常监督和专项监督相融合的大监督机制，健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，完善 “四位一体”的财政管理新体系。

围绕这一工作目标，全省各级财政监督部门要将保障政策执行、促进改善民生、完善体制机制，作为财政监督工作的出发点和落脚点，把推进财政科学化精细化管理放在更加突出的位置，把确保财政资金安全、规范、有效作为重要目标，精心谋划，扎实推进，不断提升财政监督工作水平。

一是要坚持服务大局，进一步加强对财税政策执行情况的监督检查。新的历史时期，全省各级财政监督部门要紧紧围绕财政中心工作，服务大局。要围绕省委、省政府的重大决策部署，以“八项工程”等关系社会发展和民众切身利益的重大支出项目为重点，开展相关财税政策落实和资金使用管理情况检查，以反映政策执行中的新情况、新问题，提出改进意见和建议，促进政策和制度的落实和完善。进一步加强对部门预算、国库集中收付、政府采购等财政改革政策落实情况的监督检查。重点对预算单位的预算编制、执行、财务核算、决算等情况开展监督检查；采取部门交叉检查的方式，强化财政部门的预算监管职责，切实提高日常监管工作质量，保障各项改革顺利实施。积极开展财政系统内部检查。结合廉政风险防控管理工作的开展，落实内部监督工作主要领导负责制，加强内部监督成果利用与转化，促进财政管理水平的提高和内部控制机制的健全。

二是要突出科学发展主线，进一步丰富和完善财政“大监督”机制建设。按照财政科学化、精细化管理的要求，进一步完善财政“大监督”制度。在相继出台 《监督检查操作规程》、《外聘检查人员管理办法》、《厅属单位负责人离任审计办法》，以及《检查处理结果跟踪落实办法》等制度的基础上，还要出台《省级机关财务监管办法》、《加强会计师监管的指导意见》等制度；要从制度设计入手，进一步优化财政监督流程，完善复核审理程序，促进财政“大监督”机制不断深化；健全预算动态监督机制，依托“金财工程”，建立和完善财政预算实时动态监管系统，逐步将财政监督融入财政预算管理全过程，实现对资金运行的实时在线监督和全过程监督；要进一步提升内部监督的覆盖面和层次，逐步实现由检查型监督向促进管理型监督转变。充分利用内部监督成果，加大对违规行为的制约和纠正力度，形成稳定长效的内部监督检查机制；财政监督要“全数量化”，要健全有利于深化财政监督工作的长效机制。

三是要创新监督方法，不断拓展财政监督的广度与深度。改革创新是财政监督工作前进的不竭动力。全省各级财政监督部门要始终坚持在改革中强化财政监督，在改革中推动发展，以创新完善服务，不断拓展财政监督的广度与深度。要健全内外互动机制，进一步发挥专职监督机构的主导作用和业务管理部门的重要作用，健全与相关处室的互动机制，共同开展专项资金、政府采购、资产管理、税收政策、银行账户、举报案件等的联合检查。建立公示公告常态化机制，积极推动监督检查工作的信息公开，将检查及处理处罚行为置于监督之下，促进财政监督工作的规范化和法制化。采取综合性公告与案例性公告相结合的方式，加大对重大违法违纪案件的公开力度，提高财政监督的权威性和震慑力。要更加注重监督成果运用，根据监督检查中发现的问题，有针对性地采取措施，完善管理制度；要搭建财政监督信息公开平台，积极推进财政监督检查成果共享与利用；要建立检查结果与预算编制动态关联机制，将监督检查结果作为下一年度部门预算编制、项目申报、绩效考核等重要决策参考因素，并督促跟踪落实。要建立完善监督检查结果跟踪落实制度，督促被检查单位认真执行处理处罚决定，对移送事项的处理结果进行跟踪，督促相关单位完善内部控制制度，促进财政管理的发展提高。

四是重视人才战略，进一步加强组织领导和队伍建设。财政监督工作离不开高素质人才队伍，各级财政部门要站在全局高度，重视人才战略，着力打造一支高素质、复合型，能打硬仗的监督队伍。各级财政部门“一把手”要大力支持财政监督工作，重视、建立“大监督”机制，在机构、干部配备、物力上支持监督检查部门，在实施检查计划、整改落实上支持监督检查部门依法履职，积极创造条件实现高位监督，对表现突出的同志予以提拔重用；要借鉴先进做法，主动作为，构建合理的人员结构，进一步增强财政监督机构的力量；要多管齐下提升干部素质，加强政策理论和业务能力培训，以适应新形势对财政监督机构和人员素质提出的更高要求，让财政监督机构真正成为 “干部培训的基地，成长的摇篮”。要进一步强化全省财政监督干部的政治思想教育，使其耐得住寂寞、经得住诱惑、受得住清贫，在廉政建设上做表率、当标兵。加强学习交流，创造机会，把优秀的专家请进来，让好学的同志走出去，培养眼界宽、思路宽、胸襟宽的“三宽型”财政监督干部。