欧美碳关税措施的新发展与我国的应对之策

■ 付亦重 北京林业大学

袁 佳 邱 薇 对外经济贸易大学

“碳关税”是具有战略意义的技术性问题。欧盟以技术和标准为依托，以行业试点的方式强势推进。美国以“碳关税”立法推行“绿色新政”，开展新能源产业国际合作。应该认识到“碳关税”是欧美的谈判筹码、政策威慑和利益交换工具。气候变化议题和新能源产业是“碳关税”涉及的实质性问题。我国在温室气体排放问题上要有实质性的实施策略和时间表。建立我国国内的碳排放交易系统，构建我国碳技术标准认证体系。在推进新能源国际合作的同时提防美欧的新能源技术垄断陷阱。

一、欧美碳关税问题最新发展

（一）欧盟碳关税问题最新进展

1.提出碳关税的最初目的是为了迫使美国在“减排”问题上与欧盟合作。碳关税概念最早是在2007年由法国前总统希拉克提出，当时主要是针对美国退出《京都议定书》在减排问题上与欧盟不合作的现实，提出欧盟成员应当基于减排承诺对来自于美国的进口商品征收碳关税,以便迫使美国在减排问题上与欧盟合作。奥巴马上台后，改变在气候变化问题上的立场，“碳关税”问题不再针对美国。

2.法国提出2010年1月1日起强制征收碳关税，被宪法委员会裁定违宪。2009年11月法国总统萨科奇提出对发展中国家出口产品征收“碳关税”的提议，在11月24日的欧盟成员国环境部长非正式会议上遭到了欧盟的一致反对。但是法国仍然单方面提出，将从2010年1月1日开始对那些在环保立法方面不及欧盟严格的国家的进口产品征收巨额碳关税。2009年12月30日，法国宪法委员会裁定征收碳关税违反宪法，拒绝征收碳关税。

3.欧盟2012年起在航空业领域推行强制性温室气体排放交易系统。欧盟是世界上唯一实施强制性温室气体排放交易系统的经济体，在2008年7月作出规定，自2012年起所有起降于欧盟机场的飞机都要交纳温室气体排放费（实质上具有“碳关税”的功能）。欧盟议会和欧盟委员会于2008年11月通过了2008/101/EC号指令，决定将航空业纳入欧盟碳排放交易体系，规定从2012年1月1日起，所有在欧盟境内机场起飞或降落的航班，其全程排放二氧化碳都将纳入欧洲碳排放交易体系，以鼓励航空企业使用清洁燃料和节约燃料，保护大气环境。该政策一个核心概念是航空业排放配额，该配额将以2004-2006年的年均排放为历史参考水平，2012年航空业排放总配额为历史排放水平的97%；从2013年起，航空业排放总配额将为历史排放水平的95%，并逐渐减少。2012年和2013年，航空业排放总配额的85%将免费发放给航空公司；15%的配额将用于拍卖，配额的拍卖比例将逐渐上升，以促进航空企业强制性减排。对于单个航空企业而言，随着免费配额的逐渐减少，如果企业未能采取有效措施大幅减少碳排放，则需要购买碳排放配额，为企业带来额外碳成本。此外,欧盟又进一步规定,对拒不执行的航空公司将施以超出规定部分每吨100欧元的罚款以及欧盟境内禁飞的制裁。根据欧盟ETS（碳排放交易）体系相关文件，该项政策将涉及4000多家经营欧洲航线的航空公司；中国国营、私营及港澳共33家航空公司将被纳入其中。

（二）美国碳关税问题最新进展

1.美国能源部长提出对未实施强制减排措施的国家征收“碳关税”。2009年3月美国能源部长朱棣文提出要对来自我国和印度等不承担减排义务的国家产品征收“碳关税”。如果其他国家没有实施温室气体强制减排措施，那么美国将征收碳关税，这有助于避免使美国制造业处于不公平的竞争状态。

2.美国众议院通过《清洁能源与安全法案》启动“碳关税”立法。2009年6月27日，美国众议院通过《清洁能源与安全法案》提出，不减排国家的产品向美国出口时必须购买“国际储备配额”，实质就是从2020年起对进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品，征收特别的二氧化碳排放关税。自2012年起，美国将建立国内温室气体排放限额贸易制度，并计划于2025年实施针对进口产品的国际温室气体排放许可计划。该法案还需要参议院通过，目前正处于国内利益协调阶段。

3.美国商务部有意回避“碳关税”，主推中美新能源合作。美国商务部对“碳关税”问题，没有发表实质性评论或看法。将其限定在技术层面，以需要参议院通过为由回避“碳关税”问题，与能源部一起，着力推进中美新能源合作。

二、对欧美碳关税及实施的初步评估

在碳关税问题上，欧盟与美国发挥着主导作用。凭借雄厚的经济实力、深厚的理论研究底蕴和强大的舆论引导力量，影响并决定着全球碳关税规则的制订和实施进程。

（一）欧盟以技术和标准为依托，以行业试点的方式强势推进

欧盟是“碳关税”概念的最早提出者，欧盟认为直接征收“碳关税”很难获得WTO和国际社会的认可，不利于欧盟的经贸发展和国际关系改善。所以，在实际推行中，欧盟将“碳关税”概念仅仅作为气候变化、国际贸易等议题的谈判筹码，利用“碳关税”发出威慑信号，迫使其他贸易伙伴在相关问题上采取合作态度。对于“碳关税”本身，欧盟不会在法律层面明确使用“碳关税”概念。欧盟采取的单边减排承诺，对欧盟本身的能源密集和出口导向产业部门可能产生不利影响。而使用边境调节税措施可以抵消这种负面影响（border tax adjustments，BTA)。

欧盟关注的是强制性温室气体排放交易系统的推行、环保和节能标准的设立。通过强制推行温室气体排放交易系统和成熟的环保技术标准等替代措施，在实质上起到“碳关税”的作用。2012年起所有起降于欧盟机场的飞机都要交纳温室气体排放费（税改费）。

欧盟执意推行航空业碳减排措施的原因主要有四点：一是促进节能减排，减少航空业对气候的影响是其最基本的动因。二是加强在国际气候政策和市场机制的领导权和话语权。在航空业的试点，有可能为其将来在航运、钢铁、水泥等其他行业实施全球性行业减排方案铺路,以实现全球共同承担温室气体减排义务的目的。三是巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。以市场为基础的减排机制将带动欧盟一批新兴企业，以期在未来全球碳市场中抢占先机。比如碳检测、报告和核查业务、碳交易和碳金融业务。四是维护欧洲航空业竞争力。如果只有欧盟成员的航空企业承担温室气体减排任务，而非欧盟的航空公司不承担任何减排负担，那么在竞争十分激烈的国际航空市场中，额外的碳成本将使欧盟航空公司处于不利的竞争地位，为抵消不利影响，欧盟将非欧盟航空公司也纳入交易体系。

（二）美国以“碳关税”立法推行“绿色新政”，开展新能源产业国际合作

2010年6月26日美国众议院通过《清洁能源安全法案》，该法案的核心是限制碳排放量，主要方式是采取碳排放总量管制与交易制度(cap-and-trade)，通过设定碳排放上限，对美国的发电厂、炼油厂、化学公司等能源消费密集型企业进行碳排放限量管理。

但是，该法案尚未得到参议院通过。国内区域和行业利益争论比较激烈。奥巴马为了推动法案在参议院通过，很可能会在法案中加上对贸易伙伴出口到美国的商品征收“碳关税”的条款。这样一来就可以抵消该法案所带来的美国制造业成本上升问题，可以使得一部分参议员转变立场，以对贸易伙伴征收“碳关税”换取参议院通过《清洁能源与安全法案》。

“碳关税”是美国的一个威慑策略，是推行新能源技术、发展新能源产业的谈判工具。2009年7月中美开展新能源对话，协商将美国的新能源技术应用到我国广阔市场的合作问题。2010年6月美国与印度首次战略对话，建立美印新能源对话机制，就新能源问题进行合作。同时，美国与巴西也建立了类似的新能源对话机制。目的就是推行美国的新能源技术，以便推动美国的绿色制造业尤其是新能源产业发展。

（三）“碳关税”的实施将引起新的国际贸易摩擦和报复

碳关税措施面临来自国内政治、国际规则以及管理成本的压力，还有可能造成贸易报复。很多政治家和利益团体希望采取碳关税或者与其效果相当的工业品进口措施，但实际上很难实施。产品的碳排放量信息搜集和计算是一个需要解决的技术问题。对贸易商品进行碳含量调查需要付出很大的行政成本，而且在缺乏独立的评估专家团队的情况下，碳含量评估有可能被政府机构和利益团体所利用。一个可行的办法是主要经济体达成一个评估碳含量的协议，将碳关税纳入到WTO进口限制规则中去，由WTO具体规范和执行碳含量评估。当前，发展中国家是“碳”净出口国，如果按照每吨“碳”征收50美元计算，将给发展中国家的碳密集出口行业带来很大的影响（相当于关税提高）。

“碳关税”将环境、气候变化议题与国际贸易问题纠结在一起，成为具有深远影响的战略问题。不过，“碳关税”的征收涉及到规则谈判、标准制度、碳强度量化、实施方案制定等诸多技术问题。而且，“碳关税”也是国际贸易、气候变化等诸多议题的谈判筹码，是促进新能源产业发展和国际合作的政策工具。可以说，“碳关税”是具有战略意义的技术性问题。目前世界上对碳关税并没有征收范例，但是欧洲的瑞典、丹麦、意大利以及加拿大的不列颠和魁北克只在本国范围内征收碳税。

截至2012年2月，全球已有包括美国、中国、印度、加拿大、南非等43个经济体公开反对欧盟将航空业纳入碳排放交易体系。美国运输部发表公报指出，无论是在司法层面还是在政治层面，美国都强烈反对欧盟将其政策强加于他国的做法。公报还指出，美国有多种可能采取反制措施，但并没有对此做详细说明。但同时也有包括澳大利亚在内的部分国家表示将把碳税转嫁给乘客。

从各国表态尤其是与欧盟有密切经贸往来的国家来看，欧盟航空碳税的实施前景不容乐观，面临被迫“叫停”或延缓执行的局面。各国可能联合起来，通过国际民航组织、国际航空运输协会等国际组织加强与欧盟的政治谈判，拒绝或延缓该政策的实施，或者通过谈判修改部分政策内容，以争取更多的有利条件，例如实施期限推后，获得更多的免费碳排放配额，以优惠价格获取碳排放配额等。

三、我国应对欧美碳关税新措施的对策

在低碳全球化的趋势下，我国已积极开展各项节能减排工作，淘汰落后产能，产业结构升级，提高能源效率，开发节能技术等。我国也在考虑选择一些行业和省份试行征收碳税或进行碳交易的试点。因此，即便边界碳调整措施实施，我国产品的碳排放系数也会比现在大幅下降，受到的影响小于预期。为此提出以下对策：

（一）认清“碳关税”是欧美的谈判筹码、政策威慑和利益交换工具

欧盟和美国均制定了温室气体排放交易系统，美国试图将该系统覆盖到国外生产者，要求对进入到美国的商品征收碳排放费。在附加一定条件的情况下，碳关税并不触犯WTO规则。不过，即便法律上允许征收碳关税，其所面临的政治方面的反对和约束也将是巨大的。所以，任何关于征收碳关税的方案都应该受到政治和法律的约束。在具体的政策设计时要考虑到这些问题。

2007年提出“碳关税”的目的就是为了威胁美国，要求美国在气候变化议题上合作。后来，欧盟尤其是法国再次强调征收“碳关税”也是为了迫使发展中国家在温室气体排放问题上采取合作态度。美国提出征收“碳关税”是为了平衡国内能源密集型产业的利益，以牺牲主要贸易伙伴的利益为交换条件，换得参议院通过《清洁能源与安全法案》。以征收“碳关税”相威胁，要求我国、印度、巴西等新兴经济体与美国开展新能源合作。

一些国家在政治上认为，碳关税作为应对气候变化政策的重要组成部分，以便实现贸易领域的公平竞争。但是，这种观点忽略了关税措施有可能被国内利益集团所利用，推行贸易保护主义。在碳强度测量技术尚未完善的情况下，碳关税措施规定比较模糊，缺乏可操作性。应该在应对气候变化和发展贸易之间取得一种平衡。贸易和应对气候变化政策之间可能是相互破坏的关系，也可能是相互促进的关系。如果全球在设计应对气候变化政策体系时，能够遵循国民待遇、最惠国待遇基本原则，使其成为调节政策，而不是附加条件的贸易政策的话，那么二者之间将会是良性互动关系。也就是说气候变化政策的设计者应该遵循WTO基本规则。WTO规则本身也需要完善，以避免贸易体系在气候变化问题上的系统性失灵。

（二）我国在温室气体排放问题上要有实质性的实施策略和时间表

气候变化议题久拖不决，出于解决国内政治困境和缓解利益集团压力的需要，对那些减排措施不到位的国家开征“碳关税”的“口头”威胁也有可能被美欧等国变相地实施，潜在风险不容忽视。Erw in L.Corong(2007)研究发现征收碳税(carbon tax)能够抵消贸易自由化所带来的关税收入损失。征收碳关税能够减少贫困，提高居民福利水平。在贸易自由化的过程中，征收碳税是符合国家经济、环境和公平目标的明智选择。也有学者认为环境污染税和清洁技术应用是解决温室气体排放问题的重要政策工具。对发达国家的实证研究已经表明，征收碳税能够显著降低温室气体排放，对经济增速的影响并不明显（并没有造成经济增速放缓）。不过对那些规模较小的发展中经济体（例如马来西亚）而言，征收碳税在降低温室气体排放的同时，也使得经济和贸易增速放缓。

我国应该加强学理研究，在温室气体排放问题上要有实质性的实施策略和时间表，以便在相关议题谈判和国际舆论争夺上获得战略主动。近期发改委已宣布将在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳排放权交易试点，此次事件将进一步敦促我国加快培育、发展和完善自身的碳交易市场，以期在未来的全球碳交易体系中获得与自身地位相当的话语权与领导权。

（三）建立我国国内的碳排放交易系统，构建我国碳技术标准认证体系

美国采取的是碳排放总量管制与交易制度 (cap-and-trade)，欧盟采取的是强制性温室气体排放交易系统。而我国国内的碳排放交易系统尚未完全建立，北京、上海、天津三地的碳交易所也是流于形式，缺少制度、机制支撑，很难在“碳关税”问题上获得主动。未来的发展趋势是，美欧不再直接谈及“碳关税”问题，会通过国内的减排技术标准认证体系限制高排放产品进入，即便产品进入到欧美市场，仍然需要接受其碳排放交易系统的约束，缴纳足够谈排放费用才可能销售。

根据全球贸易分析模型（GTAP7）结果，发达国家进口货物的净碳含量大约占其总排放的15%，发展中国家出口货物的净碳含量大约占其总排放量的12%，我国的出口货物净碳含量大约占我国总排放量的24%。如果我国参与全球排放交易体系，那么发展中国家将从中获益，对发达国家几乎没有影响。如果我国不参与该交易体系，那么边境调节税措施将会被实施，发达经济体将会从中获益，而我国将损失很大。而边境碳调节措施对全球碳交易价格和全球排放的影响并不大。我国目前的环境税试点、碳交易体系构建、节能环保技术标准认证等方面的工作推进速度明显缓慢，无法适应复杂的国际形势。需要加快这方面的制度和规则制定，为相关议题谈判提供基础保证。

（四）在推进新能源国际合作的同时提防美欧的新能源技术垄断陷阱

第一，与美欧等经济体进行新能源产业合作，获得新能源技术标准规则制定权。金融危机发生以来，美欧在苦苦寻求突破性技术和新的经济增长点。将清洁能源作为技术突破和经济增长的首选产业。我国可以与美欧在技术层面进行合作，减少贸易摩擦。为清洁能源工业以及经济的稳定发展打下基础。可以在以下领域进行产业合作：风力发电、太阳能等能够产生能源的技术；电池、职能电网等能够储存和输送新能源的技术；电动汽车及零部件，碳捕获技术、减少温室气体排放的技术等。

第二，同时与欧美合作，形成新能源技术竞争态势，以免陷入技术垄断陷阱。中美清洁能源合作是美国与全球主要经济体进行清洁能源合作的重要一环。美国现在与印度、巴西、俄罗斯以及其他很多国家都在进行清洁能源伙伴关系建设。目的是在推动全球节能减排的同时，推动美国清洁能源设备制造业和相关技术的出口。中美清洁能源合作存在的陷阱是，美国主导我国清洁能源产业发展，在关键技术和装备上占据主导地位，使我国受制于美国。错失新一轮经济增长的良机。我国可以同时与美欧进行合作，在二者之间形成竞争态势，谁的技术好用谁的，谁的条件优惠用谁的。这样不至于受制于某一国。▲