发达国家有机食品认证管理及对我国的启示

■ 赵雅玲 王殿华 天津科技大学

在我国，近年来由于食品安全事故频发，再加上人们健康消费理念的提升，有机食品市场也在悄然增长，越来越多的有机蔬菜出现在家乐福、沃尔玛等大型超市，很多有机食品专卖店悄然分布在北京、上海、深圳等大中城市社区中间。然而，2011年，国内市场有机食品“假认证”风波迭起，给国内刚刚兴起的有机食品市场以沉重的打击。如何规范有机食品认证和监管，促进我国有机食品市场和贸易健康发展，是当前迫切需要解决的问题。

一、全球有机食品市场发展概况

（一）有机农业种植面积不断扩大，有机食品市场份额增长迅速

随着世界经济的发展和人们对食品消费安全的普遍关注，在生产过程中不使用人工合成的化学品和不含转基因成分的有机食品，已经显示出广阔的市场空间，有机农业种植面积和销售额均呈现增长势头。一项国际民意测验表明，85%的工业化国家公民在选择食品时首选有机食品。尽管有机食品在国际市场上的价格比传统的食品高出50%至150%，但市场销售额仍在不断上升，有机食品正成为国际食品市场上的宠儿，2010年，有机产品全球销售额接近600亿美元。美国是世界上最大的有机产品市场，德国、意大利、西班牙、英国、瑞士等国家有机产品市场居世界前列。大洋洲、欧洲和拉丁美洲有机农场面积均呈现增长态势，亚洲的有机农场面积自2003年后出现爆发式增长，有机农业用地占比在部分国家也呈增长态势。

（二）有机食品贸易在食品贸易结构中的比重不断上升

根据国际贸易中心的一份研究报告，有机食品也逐渐成为一项大宗贸易。该报告指出，美国、欧盟、日本的有机食品市场前景持续看好。到2006年，仅欧美市场就有超过1000亿美元的需求。可以预见，随着人们的健康意识和环保意识的增强，有机食品贸易也将呈现快速增长。

（三）有机食品认证管理不断完善

目前，全球超过3100万公顷的农业用地通过了有机标准认证，在欧洲约有730万公顷土地运用有机手段耕种，其中约有660万公顷（相当于总农业用地的4%左右）经过欧盟认证。不仅发达国家如此，部分发展中国家有关有机食品立法和监管也有发展。拉美有超过10个国家，亚洲和非洲的部分发展中国家都已经有相关立法，还有更多的国家有机食品立法正在起草过程中。

二、国际有机食品的认证发展及其特点

（一）国际有机食品认证发展

1.美国。2002年以来，美国有机产品销售额保持年均20%的增长率，目前有机食品在美国食品市场的份额占到约4%。美国还是有机产品的主要进口国，有机蔬菜和水果中有25～40%来源于进口。1990年美国国会通过《联邦有机食品生产法案》。根据该法案，在销售的产品上标识“有机”字样必须通过合法认证机构的认证，认证机构的资质由美国农业部评估审核。并且美国建立了较完善的有机农业认证体系和认证标准。在有机农产品方面，美国目前拥有有机农作物生产标准、有机畜产品生产标准和有机农产品标准三类。

2.德国。在欧洲，德国有机食品消费值占欧洲生产或进口的有机食品值一半以上，目前仍以年均10%左右的速度快速增长。德国非常重视有机食品市场的发展，对有机农业生产进行补贴，建立了科学完善的管理方式，由政府制定法令、法规和标准，批准质量认证，认证机构负责各环节质量检查。有机食品管理中对生产环境和生产过程比较严格。按欧盟规定，有机农业企业每年都必须接受一次严格检查，检验合格才能获得证书。BCS是德国著名的有机产品认证机构。

3.日本。日本农林水产省在1988年度的《农业白皮书》中首次正式提出发展有机农业，制定了有机农产品的标准并正式颁布实施。1999年日本颁布并实施JAS标准。2006年，日本农林水产省修订的《农林物资规格化和质量表示标准法规》（JAS）要求加强对有机农产品和食品的认证、标识管理，规定在日本市场上出售的有机农产品应带有认证标识。日本有机和自然食品协会(简称JONA)下属的日本食品和农业物质审查中心（简称FAM IC）是日本有机食品认可审核机构。

（二）国外有机食品认证的特点

1.拥有健全的有机产品标准、认证标准和检查检验法规体系，并能根据现实需要及时更新。以有机食品标识的使用为例，一般把有机食品分为四大类，只有有机配料含量在95%以上的产品才能称为有机产品，有机配料含量低于95%但是等于或者高于70%的加工产品，可以在产品或者产品包装及标签上标注“有机配料生产”字样，有机配料含量低于70%的加工产品，只能在产品成份表中注明某种配料为“有机”字样。而且发达国家普遍重视有机食品认证制度的时效性和科学性，即使是已经出台的相关法律法规，如果在实践操作中出现问题，也能及时有效地进行修改完善。我国在这方面明显落后。

2.多层次的有效监管制度。除了监管机构、认证机构的持续性检查外，国外社会性的监管也较完善，具体包括消费者组织和食品科研机构等，从而可以借助社会力量实施有效监督。和国外相比，在国内，一方面认证监管机构监管尤其是持续性监管乏力，另一方面依靠外部社会力量的监管也很薄弱，从而导致对有机食品监管效率较低。

3.严格明确的法律责任。发达国家的食品召回制度就是在监管制度约束下的强制行为。一旦食品包装或标签上出现不规范或错误的用语，就要求生产或加工企业召回问题食品。而在国内，不规范用语较为普遍，象超市等销售渠道为了迎合消费者，在宣传过程中用诸如“无污染”、“纯天然”等字眼，这些用语在国际和国内都没有明确界定，法律条文方面缺乏对这些行为的处罚规定。

4.对进口的有机食品认证有严格的要求。以欧盟为例，凡欧盟进口商进口的有机食品必须获得符合ISO导则65①要求的认证机构认证。欧盟每个成员国均设有一个专门机构来监管有机食品，凡成员国进口商要进口有机食品，必须获得该机构颁发的进口许可证。我国对从国外进口的有机食品及其认证没有明确的文件加以规范。

三、我国有机食品认证和监管存在的问题

和欧美等发达国家相比，我国有机食品在国际市场份额中所占的比例还比较小。据统计，我国有机食品占全部食品的市场份额还不到0.1%（世界平均水平为2%，发达国家一般为5%-10%）。近年来，随着苏丹红、三聚氰胺、瘦肉精、转基因成份等食品问题的出现，消费者对食品安全的追求促使了国内有机食品市场的增长，国际上对中国有机产品的需求逐年增加，有机食品认证方面存在的问题和不足也逐渐浮出水面。

2011年，一些媒体通过追踪有机食品产业链，发现了在我国部分省份存在随意标注“有机”，花钱买认证和张贴假冒认证等乱象，使得消费者对有机食品原本的一点诚信消失殆尽。当前我国有机食品认证方面的问题。具体包括以下几点：

第一，有机食品生产者重认证、轻管理。2005年4月1日起我国开始实施的有机产品国家标准（GB/T19630.1—2005）对农产品生产质量要求较高，而农业生产者对农产品生产和加工技术掌握有限，把更多的精力投入到如何编制文件来获取认证而非有效贯彻有机食品标准，把认证作为一种“促销”手段，导致我国有机食品实际生产技术与国外存在差距。

第二，有机食品认证机构对获证企业的监管效率较低。我国《有机产品认证管理办法》②第五部分“认证后的管理”中有3条对认证机构对获证企业的管理做出了规定，不过这些规定属于原则性规定。现实中很多认证机构对获证企业重认证、轻监督，导致获证企业的违法行为不能及时纠正。

第三，对有机食品认证机构和企业违法行为的执法力度不够。国务院2003年就颁布了《中华人民共和国认证认可条例》。所以在认证制度方面，我们不是无法可依，而是执法不严，处罚不严。笔者在媒体上进行资料搜索，很少发现有认证机构被处罚或被移交司法机构处理的案例。

第四，有机食品认证机构相关信息未能有效传达给消费者。最早在我国开展有机食品认证的是一些国外认证机构在国内开展的出口认证。随着我国有机食品市场发展，国内经批准的合格有机食品认证机构约为30多家③，还有少数未获批准的机构开展非法认证。合格认证机构信息在有关机构网站上可查询到，而消费者获知信息的渠道非常有限，很多时候无法区分认证机构合法与否，这就加剧了当前我国有机食品认证的“乱象”。

四、完善我国有机食品认证管理的对策建议

（一）强化对有机食品认证机构的监管

国际标准ISO/IEC导则65:1996规定了涵盖有机食品在内的产品（包括服务和过程）认证机构的运作要求。中国合格评定国家认可委员会以此为基础发布了《产品认证机构通用要求》应用指南（CNAS-CC22：2007）。当前国内在这方面的主要问题在于执法监管力度不够，由此造成认证机构和认证人员鱼目混杂，发证行为不规范，发证后理应履行的对认证对象的持续监督检查落实不到位等。基于上述问题，必须要加强对认证机构的监管，具体可参考以下做法：依法从严审核新有机食品认证机构资质，提高行业准入门槛；既有认证机构资质变更情况能及时通过多数公众知晓的渠道发布，尊重消费者的知情权；加强对有机食品认证人员的培训和注册管理，增强认证人员业务能力；定期对市场已认证食品情况进行抽查，预防和发现认证机构后续管理跟不上的问题；及时曝光对有关认证机构违法行为的处罚案例，增强对认证机构的威慑。

（二）规范有机食品认证标志和标识的使用，防止认证标志和标识滥用

发达国家一般对于“有机”标志和标识的使用有严格的规定，并且对于违法滥用认证标志的造假者处罚相当重，如美国《有机食品生产法》规定，违法滥用有机标示者处以10000美金以下的罚款。国内目前鲜有公开的对违法使用认证标志和标识行为的处罚案例，从而导致部分企业根本未获得认证，却以“有机食品”名义宣传销售，动辄就冠以“纯天然”、“无污染”字样。针对上述行为，建议必须从两方面规范：一要规定超市等销售终端有机食品证书或必须明示证书有效期；二要强化认证机构对获证企业有机食品证书和标志使用的执法监督，并对相关违法行为在媒体上公开。

（三）加强社会性监管的力量

美欧的食品安全社会监督制度具有重要的借鉴意义，如美国对于食品安全的监管来自州、联邦、地区以及第三方监测机构等多方的不同监管和检查。针对当前国内监管过分依赖官方监管的问题，提出以下参考建议：理顺从上到下的监管分工模式，细化监管机构职责，继续强化官方对认证机构、认证人员和认证企业的管理；应积极鼓励其他机构团体参与有机食品认证的监督，如媒体加强对有机食品的舆论监督，食品科研机构加强有关食品检测技术的研究，消费者增强权益保护意识等；借鉴2011年7月起在各地逐步实施的食品安全有奖举报制度推行有机食品认证有奖举报制度。此外，如美国、德国等国政府对有机食品认证企业有一定的扶持和补贴以降低有机食品生产企业的成本，我国也可部分借鉴其做法，降低有机食品的价格，可在一定程度上抑制认证市场乱象。▲

注释：

①中文名称为《产品认证机构通用要求》

②2012年3月1日起新版《有机食品认证实施规则》生效。

③2011年年底为23家。