论我国教师申诉制度的困境与出路

汪张林

（安徽工程大学管理工程学院，安徽 芜湖 241000）

论我国教师申诉制度的困境与出路

汪张林

（安徽工程大学管理工程学院，安徽 芜湖 241000）

教师申诉制度自1993年《教师法》确立以来，为保护教师合法权益、创建和谐校园等方面发挥了一定的作用，但是申诉制度的本质决定了教师申诉制度存在不可克服的缺陷，要想真正实现教师申诉制度的目的，必须将教师申诉制度纳入人事争议仲裁制度。为此必须尽快制订《人事争议仲裁法》、扩大人事仲裁的范围、加快教师聘用制的实施等。

教师申诉；人事仲裁；教师聘用制

1 我国教师申诉制度存在制度困境

为保护教师的合法权益，提升教师的社会地位，1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国教师法》，其中第三十九条明确规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”据此，《教师法》通过立法的形式设立了教师申诉制度。教师申诉制度是指教师对学校或其他教育机构及其有关政府部门作出的处理不服，或对其侵犯其权益的行为，依照《教师法》的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。[1]教师申诉制度作为由教师法确立的一项保障教师与教育教学有关的权利的法律救济手段，具有正式性、专门性、非诉讼性等特点，自该制度确立以来对于维护教师合法权益，及时解决教师与学校纠纷，建立和谐校园等方面起到了一定的作用。但同时我们必须清醒地看到，面对日益增多的校园纠纷，教师申诉制度发挥的作用愈来愈有限，究其原因在于教师申诉制度存在不可克服的制度困境。择其要者，主要表现在以下几个方面：

1.1 申诉制度的本质决定了教师申诉制度的目的难以实现

申诉制度是指依据宪法和法律的规定，公民和国家机关工作人员对国家机关作出的涉及个人权益的处理不服，依法有权向原处理机关或其上级机关或法定的其他专门机关声明不服、述说理由并请求复查或重新处理的制度。在我国规定申诉制度的主要有两个层次的法律，一是宪法。宪法第四十一条明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”二是全国人民代表大会和常务委员会制订的法律。我国的民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法都明确规定了相应的申诉制度的内容。宪法对申诉制度的规定最为抽象，法律对申诉制度的规定虽然较为具体，但申诉不同于起诉、上诉，依照法定程序申诉通常都是在判决已经生效之后，而且当事人的申诉不影响判决的执行。因此，真正对当事人有实际意义的是法律明确规定的一审、二审制度，而不是判决生效后的申诉。教师申诉制度被认为是宪法规定的申诉制度在教育教学领域的体现。虽然教师申诉制度是针对教师这一特定的对象作出的制度设计，从这个意义上说教师申诉制度不同于诉讼法规定的申诉制度，但是教师申诉制度本质上仍然是申诉制度，与一般的申诉制度没有什么本质不同。

1.2 教师申诉制度的设计粗糙，缺乏可操作性

教师申诉制度之所以发挥实际作用有限，还在于教师申诉制度设计本身存在诸多问题，整个制度设计非常粗糙、缺乏可操作性。作为教师寻求权利救济的专门制度，在教师法中只有第三十九条寥寥数语，这和一般公民寻求权利救济的诉讼法、仲裁法不可同日而语，也与普通劳动者寻求权利救济的劳动法和劳动争议仲裁法相距太远。尽管原国家教委于1995年颁发的《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》对教师申诉制度从教师申诉的范围、案件管辖、受理条件、处理程序、救济措施等方面作了相应的规定，但受原国家教委法定地位的限制，其制订的教师法实施意见不可能具有很强的指导意义，更不可能进一步细化教师法的规定。学者们对教师申诉制度内容提出过很多批评意见，诸不知区区167字的立法条文是不可能支撑起教师申诉制度的大厦！

1.3 教师申诉制度无法与其他法律制度进行有效对接

教师申诉制度的内涵界定上人们认识不尽一致，但有一点认识上是一致的，这就是教师申诉制度是一种非诉讼制度，其受理教师申诉的机关是行政机关，其适用的程序是行政程序。法治的社会，行政行为要接受司法的审查这是一个基本的原则，只有诉讼才是最为彻底的解决纠纷的手段。由于教师法第三十九条仅仅规定了教师对侵犯其合法权益的行为有权向教育行政机关或有关政府部门申诉，而没有规定对申诉的结果是否可以提起诉讼等，因此教师申诉制度是一个封闭的制度，从内部来看设计粗糙、缺乏操作性，从外部来看无法与其他法律制度实行有效对接，这样封闭的制度很难实现教师寻求权益救济的目的。

2 我国教师申诉制度的出路

面对教师申诉制度存在的问题，理论与实务界提出了很多的解决办法，归纳起来不外乎以下几种：

2.1 在现有的教师申诉制度的基础上进行完善

理论界大部分学者一方面认为教师申诉制度存在许多的问题，另一方面认为教师申诉制度是专门针对教师规定的法律制度不能轻易废除，只能在此基础上进行进一步的完善，为此不少学者提出了很多很好的建议。[2]但笔者认为解决教师申诉制度的问题不能只是对原有的制度进行小修小补，而必须对其进行彻底的改造。因为教师申诉制度本质上仍然是申诉制度，如果我们把教师申诉制度定位于维护教师合法权益的救济制度，那么申诉制度是很难担此大任。也许有人会说教师申诉制度的存在是体现教师社会地位的重要法律，废除教师申诉制度对教师的社会地位会有不良影响。笔者认为，教师法规定教师申诉制度确实有利于提高教师的社会地位，但教师法规定此条的目的不是仅仅为了彰显教师的社会地位，而是为广大教师这一特殊群体提供寻求权利救济的途径。从广大教师更好寻求权利救济的角度，教师申诉制度必须彻底改革。

2.2 建立教育仲裁制度

由于教师申诉制度存在不足，有人比照劳动仲裁制度，提出建立教育仲裁制度。所谓教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育活动过程中发生的有关教育权利义务关系的法律纠纷提交给依法设立的教育仲裁委员会，由其对纠纷进行处理，并作出对双方有约束力的裁决，从而解决教育法律纠纷的活动和制度。[3]教育仲裁制度相对教师申诉制度不仅操作性强，而且还有现有的制度资源可以借鉴。但是在我国现有的制度环境下，用教育仲裁制度取代教师申诉制度既无必要，也无可能性。

第一、设计任何制度都要考虑相应的制度成本。建立教育仲裁制度的制度，各级教育行政部门和有关政府部门必然要设立专门的教育仲裁委员会，配备专职或兼职的仲裁员等，这样一来各级教育行政部门和有关政府部门的机构和人员必然要进行扩充，在市场经济要求的小政府大社会的背景下，为了解决教育纠纷不惜从下至上纷纷建立教育仲裁机构，配备专门的仲裁人员，是不符合我国经济和政治体制改革的方向，也会形成很不好的制度示范效应，因为针对教育可以单独建立仲裁制度，那么卫生、文化、体育等部门可不可以建立相应的仲裁制度呢？

第二、教育领域的关系不同于一般的劳动关系，简单的比照劳动仲裁建立教育仲裁混淆了教育关系和一般劳动关系的性质。根据我国劳动法律法规，建立劳动关系必须签订劳动合同，因此劳动者与用人单位是劳动合同关系。尽管根据教育法、教师法，教师与学校之间的关系性质是什么尚未界定清楚，但有一点可以肯定的是教师与学校不是劳动合同关系。劳动仲裁制度是为解决劳动合同纠纷设计的法律制度，用它来解决非劳动合同关系的教育纠纷只能是南辕北辙。

2.3 将教师申诉制度纳入人事争议仲裁制度

基于教师申诉制度的不足和我国现有的制度资源，笔者提出应该将教师申诉制度纳入人事仲裁制度。其理由如下：

第一、人事争议仲裁制度已成为我国一项正式的法律制度。人事争议仲裁制度作为一项有中国特色的权益救济制度虽然最初也是受劳动仲裁制度的启示，但是随着我国经济社会发展和人事工作改革的需要，人事争议仲裁制度已形成具有自己特色的法律制度。我国的人事仲裁立法越来越完善，不仅有了一定量的法律法规，而且还有相应的司法解释。如2003年的人事部《关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知》、2007年的人事部《人事争议处理规定》、2008年的人力资源和社会保障部办公厅《关于人事争议仲裁适用有关法律问题的答复意见的函》、2009年的人力资源和社会保障部 《劳动人事争议仲裁办案规则》、2003年的最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》、2004年的最高人民法院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》等。为了适应解决人事争议的需要，从中央到地方各级人事部门基本上都建立了专门的人事仲裁机构，配备了专职的人员，制订了人事争议仲裁的程序和规则。随着我国人事体制改革的逐步深入，人事争议越来越多，各级人事争议仲裁机构成功的受理和处理了大量的人事纠纷，积累了丰富的经验，将教师申诉制度纳入人事争议仲裁制度可以很好的节约制度成本。

第二、人事争议仲裁制度与劳动仲裁的区别在于人事争议仲裁解决的是人事争议，而人事争议是人事关系的争议。从我国传统的立法来看，学校与教师的关系一直定性为人事关系，教师的录用、晋升工资和职称评聘等仍然受当地的人事部门的制约，要想解决教师与学校的纠纷，很大程度上离不开当地人事部门的介入。因此，将教师申诉制度纳入人事争议仲裁制度必将有利于解决教育纠纷。

第三、教师与学校的部分纠纷已纳入人事争议仲裁制度解决。由于教师申诉制度的模糊性和缺乏可操作性，很多教育纠纷发生后教师不是到处去申诉而是直接向当地的人事争议仲裁机构申请仲裁。各地的人事仲裁机构也纷纷探讨扩大人事争议仲裁的范围。将教师申诉制度纳入人事争议仲裁制度只不过是实现教师申诉制度与人事争议仲裁制度的全面对接。

3 将教师申诉制度纳入人事仲裁制度需要完善的几个问题

3.1 尽快制订《人事争议仲裁法》

尽管我国的人事争议仲裁制度建立已20多年，但人事争议仲裁立法一直跟不上人事争议仲裁制度的发展速度，多少年来各级人事部门从建立完善人事争议仲裁制度的实际需要出发，不断完善相关的政策法规，努力提高立法层次，但从目前来看，规范人事争议仲裁制度的仍然是由人事部等部门制定的《人事争议处理规定》，该规定本质上属于政府规章。这种低层次的人事争议仲裁立法不仅不符合 《中华人民共和国立法法》的规定，而且不利于人事争议解决的公平和公正。当务之急是尽快制订《中华人民共和国人事争议仲裁法》，以人事争议仲裁法为基础制订相应的行政法规、政府规章和司法解释，真正形成解决人事争议较为完善的法规体系。

3.2 尽量扩大人事仲裁的范围

现有规定将教师与学校的纠纷纳入人事争议仲裁的非常有限，根据《人事争议处理规定》第二条规定，能够纳入人事争议仲裁的只能“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议”，最高人民法院于2003年颁布的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》规定的人民法院受理人事争议案件的范围也只能是“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。学校作为事业单位，其与教师之间发生的人事争议远不止因辞职、辞退和聘用合同而产生的争议，除此之外，还可能因进修、评奖评优、职称评定等引起的争议。相关的法律法规和司法解释之所以对人事争议的受案范围上谨小慎微，是因为人事争议确实有着不同于劳动争议的复杂性，教育领域的人事关系更为复杂。但是人事关系的复杂性不应该成为人事争议仲裁机构，特别是人民法院不予受理的借口。笔者认为，在充分考虑教育领域人事关系复杂性的前提下，逐步扩大人事争议的受理范围，尽量让更多的人事争议纳入人事争议仲裁并最终进入司法程序。

3.3 加快教师聘用制的实施

1993 年颁布的《教师法》第十七条规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”但由于教师法规定的是逐步实施聘用制，加之国务院教育行政部门制订的实施教师聘任制的步骤、办法的规定至今尚未出台，教师聘用制就一直是停留在法规层面，而没有真正进入实践。市场经济是契约经济，在市场经济社会，将会有越来越多的社会关系成为契约关系。教师与学校的聘用关系也是一种契约关系，建立教师与学校的契约关系是符合市场经济发展的要求，也符合我国正在进行的人事制度改革。现在要做的工作不是讨论需要不需要聘用合同，而是要加大聘用制实施的力度，并在此基础上不断完善聘用合同。

[1]教育部人事司组编.高等教育法规概论[M].北京:北京师范大学出版社,1994.

[2]湛中乐.论我国高等学校教师申诉制度的完善[J].中国教育法制评论,2008,(6):106-134.

[3]陈久奎.我国教育仲裁制度的构建研究——一种解决教育纠纷的新途径[J].教育研究,2006,(5):50-54.

THE STATEMENT ON PREDICAMENT AND WAY OUT OF TEACHER APPEAL INSTITUTION IN CHINA

WANG Zhang-lin
（School of Management,Anhui Polytechnic University,Wuhu Anhui 241000）

Since the establishment of Pedagogic law in 1993, teacher appeal institution has played a role in protecting the teacher’s legal rights and interests and creating a harmonious campus, but teacher appeal institution exists insurmountable defects because of its nature.To truly realize the purpose of teacher appeal institution,we must put teacher appeal institution into personnel disputes arbitration system.Therefore,we must establish personnel disputes arbitration law as soon as possible,expand the scope of personnel arbitration and speed up the implementation of system of teachers recruiting.

teacher appeal;personnel arbitration;system of teachers recruiting

G40-011.8

A

1672－2868（2012）01－0042－04

2011-12-10

汪张林（1962-），男，安徽安庆人。安徽工程大学管理工程学院党委书记，副教授，硕士生导师，兼职律师，研究方向：知识产权法和知识产权管理。

责任编辑：澍 斌