地方政府融资现状与对策研究

2012-08-15徐杰华

当代经济 2012年20期

徐杰华

（安阳工学院河南安阳 455000）

一、引言

随着我国经济的迅速发展，改善民生更显得至关重要，许多与民生直接相关的公益、公用事业不断发展，面对教育、医疗卫生、保障房建设、农田水利建设等投入的资金需求，地方政府支出随之扩大。安阳财政局起草的《关于安阳市2011年财政预算执行情况和2012年财政预算（草案）的报告》显示，2010年，安阳全市一般预算收入65.1亿元，一般预算支出完成140.7亿元；2011年，安阳全市一般预算收入77.4亿元，实际支出为174.5亿元。实际支出的钱相当于收入的2倍。“找钱”成为2012年初以来，安阳市政府的主要工作。

据调查数据资料显示，在保障房建设方面，按照国务院要求，2011年必须完成1000万套的建设任务，共需资金1.4万亿元，而中央的配套资金仅为1000亿元左右，缺口高达1.3万亿元；在教育投入上，中央已经明确，2012年财政性教育经费支出占GDP比重必须达到4%，而目前我国地方财政对教育的投入仍存在着大量欠账；在农田水利建设方面，按照中央一号文件规划，10年内水利投资要完成4万亿，折合每年4000亿。而今年中央财政对水利的投入只有1280亿元，地方财政尚需自筹资金2700亿元以上。此外，社会保障资金的缺口也有相当一部分需要地方财政补贴，公共设施的建设同样需大量的财政资金投入。再加上地方政府自身日益增加的运营成本。面对这么大的资金缺口，亟需新的融资手段来解决这一困境。

二、地方政府融资现状分析

在地方政府债券自主发行试点获批之前，我国地方政府的融资一般是通过地方融资平台和卖地取得收入，目前均不能有效解决地方政府资金需求。

1、地方政府通过设立的融资平台获取资金取得收入

我国现行《预算法》在第二十八条中规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前市场上流通的地方债，则是适用了国务院的特别规定。而城投债则是在市政债发行政策未落实的情况下的一个中间产物，以企业债的形式来实现市政债的功能。但从目前的情况看，融资平台已经进入了超负荷运转的高风险阶段。根据银监会的统计数据显示，到2009年6月末，地方平台的平均债务率达到97.8%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。如果按照保守的4万亿元地方债务规模、年率6%来计算，地方政府一年需要支付的利息就高达2400亿以上。2011年6月云南首先地方政府融资平台违约事件，继云南之后，山西和上海也传出地方政府融资平台存在违约风险的消息，目前城投债发行已大大缩水，结合现在的8000多家政府融资平台的实际情况，只有少部分还可以继续以城投债的方式筹集资金。

2、政府通过卖地取得收入

2010年，全国地方土地出让金收入已经达到2.7万亿元，比上年增长1倍还多，相当于地方同期收入的72%。但在目前严厉的房地产调控政策以及保障房建设任务加重的背景下，土地财政显然缺乏持续性。截至2011年12月28日，全国130个城市土地出让金总额为18634.4亿元，同比减少13%。

由于缺乏“度身定做”的法律制度和管理体系，无法进行统筹管理和规范约束，导致地方政府的债务融资行为产生了不容忽视的问题，为地方财政积聚了巨大的风险隐患，因此中国推进地方政府自行发债的试点被提到国务院议事日程上。2011年10月20日财政部公布关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。办法规定，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。这是当前破解地方政府融资困局的大胆探索和尝试，是对当前政府发债制度的进一步完善。

三、上海市政府作为新试点的融资实践

上海市2011年首期地方政府债券于15日成功面市，发行分为两期，分别是36亿元3年期和35亿元5年期固定利率付息债券，由于首批试点四省市“自行发债”的额度仍在财政部年初预算的2000亿元地方债范围之内，即由财政部代偿本息，风险权重暂定为零，且享受免税优惠，因此在信用风险方面与财政部代发地方政府债并无明显区别，主要是发行程序下放地方，为后续地方政府“自主发债”探路。

共计71亿元的首期上海市政府债券一经发行便受到机构追捧，中标利率接近甚至低于同期限国债估值，其中3年期地方债的中标利率为3.10%，认购倍数为3.5倍；而同时发行的5年期品种，中标利率为3.30%，认购倍数为3.1倍。而当时银行间3年及5年期固定利率国债的到期收益率分别为3.1504%和3.2998%。统计数据显示，2011年以来，财政部已代发8期地方债，3年期债券利率区间在3.67%～4.07%，5年期债券利率在3.70%～4.30%。可见，上海自行发债融资成本远低于财政部代发。

但是我们还应该看到，此次的自行发债与自主发债并不相同。自行发债是指总的指标由中央分配，发行规模、资本利用、未来偿还等地方说了不完全算。此次的自行发债、还付就是由中央财政来承担的。而自主发债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自负。由此看来，自行发债仅仅是中央代发与自主发债之间的一种过渡。

为了防范风险，自行发债的试点办法加装了多道“保险阀”：自行发债的规模是在国务院批准的发债规模限额内，由财政部代办还本付息；试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年；其期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额，分别占国务院批准的发债规模的50%；试点省（市）发行政府债券还应以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。由此看来，4个省市的自行发债仅仅是获得了一些浅层的自主权，距离真正意义上的自主发行还有相当大的距离。

此外，上海地方政府自行发债的成功试水，为后续发行打下了坚实的信心基础，改变了政府融资手段单一的局面，改变政府的融资结构，缓解了政府对于土地财政的依赖，减少房地产调控的阻力。但是我们还应该看到上海市作为新试点发行市政债券还存在一些问题。如评价机制缺失、首发价格追高等。

四、上海市发行市政债券对我国其他地方政府债券融资的启示

随着我国经济运行状况的变化以及分级财政体系的逐步形成，试点地方市政债券的发行与流通，推行到其他地方政府是既有必要，也有可能的。所以我们不仅要在整体上有个规划，还要借鉴上海市发行市政债券的经验。

1、发行市政债券整体的市场制度设计

在地方债券市场的建设初期，可以通过发挥市场和中央政府的作用来规范地方政府债券的发行。由于省一级政府防范地方过度发行债券的制度能力较弱，建议中央政府、各省和市场机构都参与地方政府的举债程序。债务发行程序应首先通过省级政府来完成，同时省级政府提出的建议必须符合地方政府的财政规则并经地方人大批准通过。地方政府能否举债，还要经由评估机构的独立评级之后才能进行。地方举债规模必须经过有关部门（财政部、国家发展与改革委员会、证监会）批准。地方政府一旦获准举债，就必须定期提供中介机构的独立审计报告。

从中长期来看，可实施由市场制约下的地方政府举债模式。一旦市场能够有效地监督和规范地方政府财政，中央政府就应从地方政府债券发行程序中退出。这就向市场投资者表明了中央将不再提供相关的财政担保，各省将逐步完全为其政府债务的发行、管理和偿还等事项负责，届时考虑地方政府潜在债务拖欠风险后的市场价格机制将充分形成。当然，由于贫困地区的经济和社会发展水平偏低，其财政信用评级可能不高，这些地区的债券市场利率会偏高。为了提高信用等级，中央政府应提供必要的担保或其他政策扶持。

从目前的实际情况来看，近期地方政府债券发行应当以收益债券为重点，不宜大规模地发行一般责任债券。收益债券由政府代理机构发行，体现政府的投资意图，其目的是对具有一定投入产出的项目进行融资，一般由项目的收益独立担保，不直接构成政府的债务负担，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。而且，中央政府与地方政府在发行收益债券问题上的立场容易协调一致，容易获得有关管理机构的认可和批准；此外，发行收益债券不存在严格的市场约束。收益债券以市政基础建设名义发行，发行者作为独立法人可以有比较好的透明度，且其偿还能力不受政府债务负担的影响，相对比较有保证。一般责任债券由地方政府对债券提供全面信用支持，把所有的收入来源作为偿还债券的基础，资信等级最高，就我国现阶段的行政管理体制状况而言，由于中央与地方的事权和财权划分仍然不够规范，地方财政软约束问题依然比较突出，一些地方政府的隐性负债较高，地方财政的透明度难以提高，再加上近期修改有关法律条文，允许地方政府发行赤字债券或一般性建设债券的可能性不大，所以，在可以预见的时间内发展责任债券的可能性不大。

2、构建市政债券的风险防范体系

（1）建立合理的偿债机制。建立合理的偿债机制就是要保证市政债券到期还本付息，控制其信用风险。这要求在市政债券发行初期制定严格的审批制度以保证举债为地方政府基础设施建设服务，防止滥用市政债券为地方政府行政经费筹资等；要将市政债券纳入地方预算体系进行管理，建立专门的偿债基金，安排好本年的还本付息问题；建立清晰明确的责任体系，政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用，各用款单位要负责偿付自己的债券。

（2）倡导和成立市政债券投资者协会。对于投资市政债券金额较大的投资者，如银行、保险公司、投资基金、其他金融机构以及个人投资者代表，允许成立投资者协会以加强对市政债券的风险监管。

（3）完善信息披露制度和信用评级体系。市政债券的信息关系到投资者的利益，也关系到当地纳税人的利益，因此市政债券发行中的信息披露很重要。除发行机构公开信息披露外，还应鼓励信用较好的中介信息披露机构或金融机构积极收集准确信息和较为公正的信用评级。对那些信用较好的中介信息披露机构或金融机构应授予资格认定，淘汰那些信用较差的信息披露单位。

（4）推出市政债券保险机制。市政债券保险是指在债券发行人实际未支付债券本息时，由保险公司承担偿付的义务。将保险公司引入到市政债券市场，既提高了市政债券的清偿保障与信用等级，又使得市政债券具有与其它投保金融品种同等的市场属性，提高其流动性。

（5）多方位强化市政债券的风险管理。这要求我国发展市政债券要从法律监管、机构监管和社会监督等方面来强化风险管理。在法律上要解决制度性障碍；在机构监管方面，市政债券管理机构要从多角度与证券监管部门、财政部门、信息披露机构以及投资者沟通，以保证市政债券的发行、运用、偿还的顺利进行；在社会监督方面，信息披露与信用评级起到重要作用，其他中介机构要从不同角度监督债务人更加审慎的筹集、使用资金，进行市场化运作和管理，以降低市政债券的发行、使用和偿还的风险，提高效益。