辽宁主体功能区建设的财政支持政策选择

刘 涛

(东北财经大学，辽宁 大连 116023)

改革开放三十多年来，我国经济迅猛发展，但也出现了高污染、高消耗等一系列问题，为实现经济的可持续发展，国务院于2010年底印发了我国首个国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，规定于2020年实现主体功能区主要目标。为促进这一目标的实现，辽宁省政府在《辽宁省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也明确提出推进形成辽宁省主体功能区，并提出了辽宁省主体功能区发展建设的重点。

一、辽宁省主体功能区划分与功能定位

主体功能区是指以资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为基本要素，按照公共服务均等化、增强可持续发展能力、人与自然和谐、城乡统筹发展等原则确定的主体功能清晰的空间区域单元。国家从开发的角度，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

相应地辽宁省国土空间划分为国家级优化开发区、国家级限制开发区、国家级禁止开发区;省级重点开发区、省级限制开发区、省级禁止开发区“两级四类”主体功能区。

本文主要侧重于对辽宁省省级层面的三类主体功能区进行分析，即主要侧重于对辽宁省省级重点开发区、省级限制开发区、省级禁止开发区三类主体功能区的分析。

二、现行财政政策对主体功能区建设的制约因素分析

(一)省以下财政转移支付体系建设相对滞后

现行财政转移支付制度主要解决中央与省级之间的财政关系，并且是按行政层级进行划分拨付，与主体功能区建设目标难以进行有效的衔接。

1.从纵向看，辽宁省政府与下辖的三类省级主体功能区之间缺乏必要的转移支付政策规定。而现行的税收返还政策起到了逆向调节的作用，优化开发区和重点开发区经济发展水平高，返还基数大;限制开发区和禁止开发区经济落后，返还基数小，这与实现基本公共服务均等化的目标相矛盾。

2.从横向看，辽宁省主体功能区之间缺乏相关的横向财政转移支付政策规定。省级重点开发区是否应该横向援助省级限制开发区和省级禁止开发区，以及如何横向援助的财政转移支付政策没有明确的政策规定。

(二)中央政府与地方政府之间责任划分不够明确

目前辽宁省主体功能区分为“两级四类”，既包括国家级主体功能区，又包括省级主体功能区。两级功能区的资金来源、监督监管具体应该由哪级政府负责目前尚未明确，尤其是第一类功能区——国家级优化开发区和省级重点开发区、第四类功能区——国家级禁止开发区和省级禁止开发区，出现国家级和省级主体功能区部分重合的情况，容易造成政府间相互推卸责任，影响主体功能区建设的实施。

(三)缺乏必要的激励机制

1.省级限制开发区和省级禁止开发区主要用于生态建设以体现生态资源的多重价值，但是由此会带来财政收入的减少，进而违背基本公共服务均等化原则。对此，如果没有配套的生态补偿激励政策，将会大大降低地方政府进行生态建设的积极性，难以推进主体功能区的战略实施。

2.省级重点开发区主要用于经济建设，并在必要的情况下对限制开发区和禁止开发区实施经济援助，以实现既定的生态环境资源在经济增长与生态服务之间的合理配置与使用，从而实现整个人类利益的最大化。但是对于此类功能区由于实施经济援助而带来的财政收入损失，目前尚缺乏必要的财税补偿措施，激励力度不够。

三、辽宁省主体功能区建设的财政支持政策建议

辽宁省省级层面共有三类主体功能区，主体功能区功能定位的差异，决定了不同类型的功能区需要对应不同的财政支持政策及政策实施工具。

(一)省级重点开发区:激励型财政政策

省级重点开发区是以辽宁省沿海城镇带、中部城市群为主。在本主体功能区经济发展迅速，城市化程度比较高，具有较高的资源环境承载能力，但是产业发展比较分散，规模经济发展不够，资源利用率较低，所以应继续加大经济基础设施投资力度，形成具有规模效益的本土产业区或产业带，实现经济发展的飞跃，从而形成新的经济中心。

本主体功能区的财政调节可以采用税收调节手段，同时运用政府采购、公共投资等来引导社会资金的流动:

1.运用税收调节手段，给予省级重点开发区内的企业一定限度的税收减免，以吸引更多的企业进入本区域。

2.可以通过政府公共投资，直接在重点开发区兴建一批重点开发示范企业，形成新的经济中心，以吸引更多的企业前来投资。

3.应该对本主体功能区内横向经济援助省级限制开发区和省级禁止开发区的企业给予一定的税收优惠，如允许在计算企业所得税时按一定比例予以扣除等。

(二)省级限制开发区:支持——补偿型财政政策

本主体功能区主要包括辽东山地丘陵生态屏障区、辽西丘陵低山生态屏障区、沿海防护林带、辽河流域生态走廊。由此可见，本主体功能区主要是为了支持林业发展，而限制其他产业的发展，从而达到生态修复和保护环境的目的。

本主体功能区在财政政策工具的选择上可主要采用转移支付方式。对由于限制其他产业发展而带来的财政损失予以补偿，以保证功能区内公民享有平等的基本公共服务。

1.应该制定关于对省级限制开发区进行转移支付的专门地方性法规，在法律层面对转移支付方法、方式予以确认，保证转移支付的规范实施。

2.建立横向转移支付制度。辽宁省三类省级主体功能区之间的财力差异过大，辽宁省政府的财力有限，仅依赖辽宁省的纵向转移支付，难以保证本主体功能区内公共服务均等化的实现。应该建立横向转移支付机制，由省级重点开发区分担一部分向省级限制开发区进行转移支付的责任。

3.模仿“省直管县”的做法，将辽宁省政府对省级限制开发区的转移支付直接拨付到县级行政区，减少中间财政管理层级，避免截流挪用。

(三)省级禁止开发区:保障——补偿型财政政策

本主体功能区主要包括辽宁省内的自然保护区、世界文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园等。

本主体功能区的资源承载能力较弱，不适合进行高强度的资源开发和发展经济，其主要目的是保护生态无形资产，进行生态修复和保护环境，对其他产业直接禁止开发，并将破坏生态环境的产业从本主体功能区强制迁出。该主体功能区的补偿责任比较重，应该由中央政府与地方政府同时负责，财政政策调整工具可以采用转移支付、公债以及公共投资等。

1.中央政府可以通过专项资金转移支付、发行国债的方式补偿本主体功能区因禁止开发而带来的财政损失。

2.由政府加大对本主体功能区内教育文化、医疗卫生、社会保障以及环境保护的公共投资力度，从而保证公民充分享有平等的基本公共服务。

3.实行许可证制度。在省级禁止开发区内，只有取得开发许可证的企业才允许进行注册登记，从而严格限制本主体功能区的工业开发，切实保护生态环境。

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