行政事业单位国有资产管理改革探讨——基于防治“小金库”视角

■田振刚

加强行政事业单位国有资产管理，是完善国有资产管理体制的基本要求，是当前完善公共财政体系的要求，也是规范行政事业单位的收入分配秩序、从源头上预防腐败的措施。最近，我国不断加强行政事业单位国有资产管理，逐步健全完善了相关制度，理顺了行政事业单位国有资产管理体制，并取得了阶段性的成绩。但行政事业单位国有资产管理总体来说仍然比较落后，资产处置和出租出借收入不入账形成“小金库”等现象还较为普遍，引发国家财政收入和国有资产流失，诱发并滋生腐败。

一、行政事业单位利用国有资产设立“小金库”问题较为突出

（一）国有资产收益是“小金库”资金的主要来源

据统计，纳入本次治理范围内的党政机关和事业单位利用国有资产收益设立“小金库”金额达35.13亿元，占其“小金库”金额总数的23.5%，是党政机关事业单位“小金库”资金的主要来源。其中，中央单位7.49亿元，占其“小金库”金额的20.98%；地方单位27.64亿元，占其“小金库”金额的25.05%，问题更为突出。从资金来源看，国有资产出租收入29.11亿元，国有资产处置收入3.11亿元，国有资产有偿使用收入2.91亿元，分别占国有资产收入设立“小金库”金额总数的82.86%、8.85%、8.83%，国有资产出租收入是党政机关事业单位设立“小金库”的最主要手段。

利用国有资产收入设立 “小金库”主要有以下几种形式：一是将占有的国有资产交给机关服务中心或其他单位管理，资产收入在机关服务中心或其他单位核算使用，或转入机关工会用于职工福利支出。其中较为普遍的是将机关占有的国有资产委托机关服务中心等出租，由机关服务中心收取租金并使用。二是国有资产处置、出租收入由下属或关联单位收取并挂账，根据资产占有单位需要列支，如报销费用等。三是直接坐支国有资产处置或出租收入，用于购置车辆、发放津补贴等。四是将占有的国有资产交下属单位使用，按协议核算计提有关租金，但实际并不缴纳，资产收益被用于所属单位经费支出等。五是股权分红、理财收益不按规定收取和入账，而是滞留并在直接的委托理财单位列支。

“小金库”资金的用途主要为，发放职工津贴补贴，弥补单位或机关服务中心的经费支出，报销国有资产占有单位相关费用或为资产占有单位提供消费额度，用于招待费、职工福利支出等。

（二）账外资产、股权等问题较为普遍

据统计，纳入本次治理范围内的行政事业单位共发现账外固定资产、股权、有价证券等13.35亿元。其中，中央单位9.14亿元，地方单位4.21亿元，分别占68.5%、31.5%。按资产形态分，账外固定资产6.62亿元、账外股权5.1亿元、账外有价证券1.64亿元，分别占账外资产总数的49.5%、38.2%、12.3%。

账外固定资产主要有以下几种情况。一是超标准、超范围购进的固定资产部分没有入账。二是固定资产购建资金来源不规范，如通过维修费、账外资金、在低值易耗品科目中列支购置的固定资产等，形成的资产不入账。三是办理竣工决算、取得固定资产产权后，长期不作固定资产入账核算。四是历史原因形成的固定资产一直仅作实物管理和登记，未纳入财务核算与管理。五是接受的捐赠资产、个别单位新购的职工住房及职工腾退的住房等没有做固定资产入账。六是部分行政单位购置或开发的成套软件，未作固定资产核算。七是对外投资按相关政策规定清理后，获得的国有资产转入下属或关联单位账内核算，形成账外资产等。

账外股权的形成主要有以下几种情况。一是投资活动不规范，如事业单位在未获批准的情况下，以向个人或关联单位借款的形式进行对外投资，造成股权游离账外。二是以技术、专利等无形资产对外投资，或其他企业因使用本单位技术、专利等而获得的股权，未按规定纳入账内核算，形成账外股权。三是投资资金来源不规范，部分单位利用账外资金对外投资，或巧立名目套取的账内资金，以及通过集资及摊派获取的资金，违规收费或截留获取的资金等，因投资资金本身就未在单位符合规定的账簿核算，投资本身也就没有不纳入符合规定的账簿核算，形成账外投资。四是历史形成的对外投资获得的股权，以及历年分红送股等没有纳入符合规定的单位账簿内核算，形成账外股权。

二、行政事业单位利用国有资产设立“小金库”的原因分析

（一）管理体制没能理顺，职责不清

1998年以前，我国行政事业单位国有资产由各级国有资产管理局负责。在经历了1998年的机构改革后，原有的国有资产管理局被撤销，行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部，而且大部分省份也明确将此项职能分配给了财政部门，但在一些地方管理体制不协调、职责、分工不明确等问题依旧存在，使得国有资产管理工作无法有效开展。

2008年，国务院确立了财政部门对行政事业单位国有资产实行综合管理，主管部门和行政事业单位分工负责的“三定”方案，从而较好理顺了管理体制,但也没有得到根本解决。从中央层面看，个别部门与财政部在中央级行政事业单位国有资产管理职责分工方面存在异议；从省级层面来看，仍有个别省份尚未明确财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门；从部门和单位层级上看，一些部门和单位没有设立或明确专门机构或专职人员负责国有资产管理工作。行政事业单位资产管理机构设置不统一、不规范，导致行政事业单位资产管理体制不顺，管理职能主体缺位与越位并存，形成制定制度、开展监督等资产管理工作“谁都负责，谁都不负责”。国有资产管理体制不顺、缺乏强有力的组织管理体系，是行政事业单位国有资产管理弱化、“小金库”问题较多的一个重要原因。

（二）资产管理制度体系不完善，管理手段落后

自2006年以来，我国相继出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等一系列规章制度，大体上建立起我国行政事业单位国有资产管理的结构。但从操作层面上看，目前国有资产在配置、资产评估等方面还没有相关配套制度，导致资产管理不规范。同时，在行政单位所属经济实体的财务管理如何与现行资产管理制度衔接方面，也缺乏明确规定。此外，财政部门、主管部门和资产使用单位之间信息不对称，也为一些单位利用国有资产收益私设 “小金库”提供了可乘之机。

（三）改革配套措施不到位，制度保障问题没有从根本上解决

由于历史原因，行政事业单位国有资产分散在各个部门和单位，管理松散，资产收入归部门支配使用，客观上成为弥补经费不足和发放职工津贴补贴等的一个重要来源。由于津贴补贴改革配套措施不到位，国家认定了各部门津贴补贴标准，但财政并未从预算安排方面予以足额保障，而是规定原则上仍按原渠道列支。这也导致一些部门和单位继续将国有资产出租出借收入用于弥补人员津贴补贴经费缺口。

（四）资产配置不公，使得少数部门和单位利用资产获取收入设置 “小金库”成为可能

2006年年底通过对全国行政事业单位资产清查结果显示，不同地区、不同级次、不同部门、不同单位之间，资产配置水平之间存在较大差距。如，107个中央级行政单位，人均占有固定资产31.03万元，其中，23个单位人均占有固定资产不足20万元，占21.50%；30个单位人均固定资产为50-100万元，占28.03%；26个单位人均资产为100万元以上，占24.3%，人均占有的固定资产相差5倍以上。资产配置不公不仅打击了占有较少资产行政事业单位工作人员的积极性，也助长了资产占有较多单位的腐败风气。一些资产占有较多的单位，将其闲置的资产对外出租出借或用于经营，并将收入为单位占有使用，个别单位甚至为逃避监管而设立“小金库”。

（五）监督不力，有禁不止

按照现行的资产管理办法，行政事业单位国有资产管理实行国家统一所有、政府分级监管，单位占有和使用，财政部门是行政事业单位国有资产综合监管部门。但在具体履行国有资产监管职责方面，各个管理层次中普遍存在着监督不主动、监管不力的现象，没有采取有效措施对单位的国有资产管理使用及相关制度落实情况进行监督检查，相关行政事业单位内部也没有建立健全国有资产监管机制。导致相关资产管理制度无法落实，造成有令不行、有禁不止，使得一些行政事业单位有机可乘，私设“小金库”。

三、深化行政事业单位资产管理改革的政策建议

（一）提高认识，进一步加强资产管理工作的领导

党的十六大和十六届三中、五中全会明确提出，坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革，将国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产纳入制度中进行监管；党的十七大进一步提出要“完善各类国有资产管理体制和制度”。要认真按照中央有关文件精神，进一步提高对行政事业单位国有资产管理工作的认识，切实转变“重资金轻资产”、“重购置轻管理”的理念。各级政府要继续加强对行政事业单位所有国有资产管理工作的组织与领导，必须把行政事业单位资产管理工作作为各部门考核指标之一。各级财政部门作为行政事业单位国有资产管理的职能部门，应做好本职工作，提高管理水平。

（二）明确职责，进一步捋顺行政事业单位国有资产的管理机制

按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的原则，进一步明确财政部门、主管部门和资产使用单位的职责。要按照所有权与使用权相分离的原则，明确行政事业单位对本级所有的国有资产进行具体管理。通过理顺体制，加强组织管理机构建设，为加强行政事业单位资产管理提供组织保障。

（三）创新资产管理方式，推进行政事业单位资产动态监管

2007年，财政部在全国范围内开展了行政事业单位国有资产清查，摸清了行政事业单位资产“家底”，为加强资产管理工作奠定了基础。目前，应加快推动行政事业单位资产管理信息化工作，完善资产管理的信息系统，运用科技化信息化手段来确保行政事业单位资产管理的工作规范、高效、有序地进行，为加强资产管理工作奠定了基础。一是要建立资产管理信息库，全面准确地反映各部门和单位资产的总量、构成、分布和变动情况，从而夯实资产管理基础。二是以动态数据库为基础，建立一套完整的数据查询和综合分析系统，从而方便快捷地查询和分析资产所有、发挥效用及变更情况，为资产与预算管理结合、资产调剂及优化配置提供决策支持，建立资产配置、形成、使用、产权变更、资产处置全过程管理的行政事业单位资产监控体系。

（四）积极推进预算资产财务管理联合，促进资产配置公平

资金管理是对价值形态资产进行的管理，资产管理是实物形态资产的管理，财政管理和财务管理中，历来都包括资产管理的内容。资产管理与预算管理、财务管理相结合，既是深化财政体制改革和健全财政职能的必然要求，也是加强资产管理的有效手段。财政部门应通过资产与预算财务管理结合，优化资产配置，使资产既能满足部门和单位履行职能需要，又避免闲置浪费。一是在资产配置环节，积极推进资产管理与预算管理相结合，完善资产配置标准体系，建立科学合理的新增资产配置预算制度，财政部门加大对行政事业单位资产购置审核审批力度。二是建立资产有偿调剂制度，通过资产全面清查掌握的数据资料，要求各部门对闲置及出租资产进行申报登记和评估定价，建立资产管理信息库，对行政事业单位需要新购建的资产，按照先调剂、再购置或租赁的原则，优先从现有闲置资产中调剂解决，盘活行政事业单位资产存量，促进行政事业单位资产优化组合和配置公平，减少资产闲置浪费和资产出租出借行为，防止利用资产出租收入设置“小金库”行为的发生。

（五）完善机制，加强国有资产收益管理

一是建立激励机制，确保“收支两条线”制度落实。行政单位资产是满足其履行公共服务职能而必备的物质基础，为非经营性资产。行政单位只是拥有资产所有权和使用权，并没有资产收益权。根据《中华人民共和国物权法》，行政单位资产收益归资产的所有者即国家所有，行政单位必须严格执行“收支两条线”的规定。为了激励行政单位推进资产收益管理，认真执行收支两条线的制度，及时足额将资产收益上缴国库，可以考虑根据部门和单位上缴资产收益的具体情况，并予以奖励。二是疏堵结合，积极推进部门预算改革和津贴补贴配套制度改革，加大经费保障力度，对于国家认定的各部门津贴补贴标准，尽快将其经费来源纳入预算管理，实现资产收益与集体、个人利益彻底脱钩，从制度安排上避免有关部门和单位利用资产收益设立“小金库”，弥补经费和发放津贴补贴等。

（六）强化监督，加大处罚力度

一是加强国有资产监管体系建设，应涵盖人大、审计、财政部门、相应主管部门和资产使用单位在内的多层次多角度监管体系，各行政事业单位内部应建立专门的资产管理和核算部门，财政部门应指导和督促相关部门单位建立健全资产管理机制和内控机制，加强内部管理。二是必须强化监督检查，我国应调动纪检监察、审计、财政、主管部门等对行政事业单位国有资产的监督积极性，形成多部门各司其职，有理有序，齐抓共管的局面，确保相关政策措施执行到位，管理好行政事业单位国有资产，铲除“小金库”滋生蔓延的土壤。★