服务大局 深化发展——八大关键词透视近年来财政监督新发展

■本刊编辑部

随着财政改革的不断深化，近年来我国财政监督工作围绕服务财政中心工作的目标在实践中获得了一些新发展：以服务大局为中心，积极建立财政监督应急机制，主动服务中央重大决策部署和财政中心工作；围绕财政“大监督”、预算监督、基层监管、绩效监督、信息化建设等方面展开探索，进一步扩大了财政监督领域和内涵，在推动财政改革、加强财政管理、维护财经秩序、严肃财经纪律和保障财政政策实施等方面发挥了重要作用。通过梳理近年来我国财政监督发展中的关键词，不仅集中展示了我国财政监督整体发展的成果，而且为准确把握财政监督发展新方向提供了参考。

一：财政监督应急机制

服务财政中心工作，保障中央重大决策贯彻落实，是财政监督的中心工作。围绕这一目标，近年来，财政监督跳出了“就财政论财政、就资金查资金”的传统监督模式，将工作重心转到保障中央重大决策部署、保障重大财税政策的贯彻落实上来，在积极开展扩内需促增长政策、转变经济发展方式、“小金库”治理等中央重大决策部署落实情况的监督检查中，充分发挥了财政监督的保驾护航作用。

要保障中央重大决策贯彻落实，首先必须建立健全财政监督应急机制。2010年全国财政监督工作专题会强调，要“建立一套科学有序的财政监督应急机制，以更好更快地保障中央重大决策落实到位”。

近年来，各级财政监督机构围绕中心工作，在建立健全财政监督应急机制、保障重大决策落实的长效机制方面做了大量工作。通过组织开展扩内需促增长政策落实监督检查、抗震救灾资金物资监督检查等工作，针对中央应对外部形势变化、重大突发事件所采取的各项决策部署实施跟踪监督，不断总结经验，逐步建立起一套科学有序的财政监督应急机制，以更好更快地保障中央重大决策落实到位。同时，将人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为财政监督工作的着力点，有计划地选择关系经济社会发展和民众切身利益的重大项目开展专项检查，主动加强对抗震救灾、义务教育、社会保障、医疗、就业、“三农”等资金的监督检查，确保各项民生政策落到实处。面对国际国内新形势、新情况，广大财政监督工作者主动占位，建立健全财政监督应急机制，有效保障了中央重大决策的贯彻落实，较好地履行了财政监督职能。

关键词二：“大监督”

“大监督”理念是一种全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联，覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督理念。构建财政“大监督”机制，能够有效减少财政监督缺位，充分发挥财政监督前沿监管优势，优化财政监督模式，有效防范财政风险。

在财政部党组的带领下，各级财政部门积极探索，初步建立起了多层次、全方位的财政“大监督”机制。如：湖南省娄底市财政局不断创新监督机制，实现了由“小监督”向“大监督”的转变，做到了“全员参与监督”；江苏省常熟市财政局立足财政稽查大队的专业检查主体力量，发挥科室的监督和检查自有优势，赋予财政分局监督检查职能，借助监督联络员、行风监督员、中介机构等社会力量，形成上下互动、立体覆盖的财政监督网络，等等。“大监督”理念的提出并践行，折射出财政监督内涵的深刻变化，不仅使财政监督部门从“孤军作战”转变为“协同作战”，更变事后监督为事前、事中、事后监督相结合的财政监督模式，从而实现了财政管理与财政监督的融合。

随着“大监督”理念逐步深入人心，各级财政部门内设财政监督机构与预算管理机构的工作沟通不断加强，高效顺畅的工作协调机制初步建立，财政监督机构的牵头作用发挥得更加充分，预算编制、执行和监督主体之间信息共享水平进一步提升。

关键词三：预算监督

在党的十七大报告中，胡锦涛总书记提出要强化预算管理和监督，2008年中央经济工作会议上更是明确指示，“要建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制”。谢旭人部长也多次强调，要加强财政监督，推进建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。

随着财政“大监督”理念的提出，监督方式由注重事后检查向事前审查审核、事中跟踪监控、事后检查处理有机结合的全过程监督转变。实施预算监督是强化财政资金源头监管，实现监督关口前移、强化事前事中监督、转变监督方式的关键环节，也是将财政监督融入财政管理的有机融合点。

近年来，各地各级财政部门在加大预算公开、加强预算监督方面有了进一步探索，先后有多个省市公开政府预算“账本”，为加强预算监督迈出了重要一步。还有省份积极探索预算监督新机制，如：河北、浙江、青岛等地按照预算编制、执行、监督相互制衡、相互制约财政运行机制的要求，改变现有机构设计框架，分别成立预算编制局、预算执行局和监督检查局。目前，浙江省已将此模式在全省推开。又如，湖南省娄底市财政局强化预算编审监督，实行公开编制、集中会审，构筑起了一道从程序到内容全方位监督的财政预算“监控网”。

另一方面，中央基层预算单位综合监管试点工作自2011年1月1日开展以来，各省市专员办结合实际积极推进，周密部署，主动完善相关制度，及时纠正了部分基层预算单位违规问题，促进了中央基层预算单位规范预算、资产、财务管理，为加强基层预算监管发挥了较好的作用。

关键词四：基层监管

“提高财政管理水平，重点在基础，关键在基层。”随着财政监督科学化精细化管理的全面推进，基层财政监督工作日益受到重视。

为进一步加强基层管理工作，财政部先后出台了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》、《切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》、《财政部关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》、《关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见》等文件，对加强财政监督基层监管提出了指导性意见。同时，在全国确定了94个乡镇财政联系点，密切与基层财政监督机构的联系，加强对乡镇财政的监督检查和指导工作。各级财政监督机构根据财政部要求，主动将监督重心下移，加强对基层财政资金和基层预算单位的监管。

此外，中央基层预算单位综合监管试点工作也取得理想效果。各试点专员办结合各地实际创造性地开展工作，着力抓好信息收集、政策宣传、机制优化、能力建设和方法创新等基础工作，有力地加强了基层财政监管。

关键词五：会计监督

会计监督是财政监督的一项重要职能，对整顿和规范财经秩序，优化资金运行环境具有重要意义。近年来，财政部门不断加大会计监督检查力度，逐步完善会计监督机制，会计监督工作取得了显著成效。

一是会计监督范围不断扩展。围绕国家宏观调控和财政中心工作，先后组织对房地产、石化、电力等关系国计民生的重点行业、企业开展会计信息质量检查；并积极开展跨境监管合作，拓宽会计监管领域；强化会计师事务所行政监管，重点对事务所执业质量、内部管理、质量控制、财务会计等情况开展专项检查，建立了与会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查协调配合的监管模式。

二是会计监督的社会影响力和震慑效应不断增强。自1999年财政部发布第一号会计信息质量公告以来，财政部连续发布了二十二号会计信息质量检查公告，将检查和处理情况向社会公开曝光，引起了社会公众的广泛关注，掀起了“会计检查风暴”，对存在会计信息失真、会计造假现象的企业和会计师事务所形成了强大的舆论压力，有力地维护了财经秩序的稳定。

三是提高对会计信息质量检查成果的利用。会计信息质量检查只是会计监督的一部分，后续的问题分析和纠正整改更加重要。通过开展会计信息质量检查，发现企业管理中存在的问题，促使企业更加注重内部管理和风险控制，从而实现监督效应的长效性和可持续性，为加强企业财务管理发挥了重要作用。

关键词六：绩效监督

随着我国公共财政体制的初步建立和财政收支规模的增长，财政资金的绩效问题日益受到关注，绩效监督也逐步成为财政监督工作的重要内容。广义上的财政绩效监督对象包括财政收入和财政支出，以提高财政资金分配与使用绩效为目的，对财政收入和支出行为过程及其结果进行客观、公正的评价与监督。

从2003年开始，财政部陆续制定了部分行业的绩效考评办法，组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作，并于2004年下发了《关于加强财政支出绩效监督工作的若干意见》。目前，部分地方财政部门已展开积极探索，将绩效评价纳入财政监督职责设计中。如：四川省财政厅建立了多层次绩效管理工作机制，由监督检查局牵头，会同预算处、相关业务处室组成绩效监督工作组，负责组织实施项目绩效监督工作；浙江省杭州市监督检查局下设财政绩效评价处。经过五年实践，总结积累了一整套行之有效的绩效监督办法与措施，建立了 “项目库”、“专家库”、“中介机构库”、“指标库”和“结果库”。并高度重视绩效评价成果运用，将绩效评价结果作为预算编制调整的重要依据，提高了财政资金的使用效益，收到了良好社会效果。

目前，财政部门开展绩效监督还处于试点和探索阶段，尚未形成系统、规范和完全独立的财政绩效监督类型。要进一步加大财政绩效监督的宣传和研究，推进财政绩效监督立法与制度体系建设，建立完善的财政绩效评价指标和财政绩效监督标准体系，使财政绩效监督成果得到充分利用，促进财政管理水平的提高。

关键词七：财政监督基础建设

在各级财政部门的共同努力下，我国财政监督机构队伍日益壮大，法制建设取得了一些新突破，有力地夯实了财政监督基础，推动了财政监督工作规范化运行。

当前，加强财政监督机构队伍建设已成为共识。一方面，各地通过增加编制、升格机构、高配干部等多措并举，进一步完善财政监督机构；另一方面，各级财政监督机构通过加强培训和业务指导等措施，不断提升监督人员工作水平，财政监督力量得到进一步增强。财政监督理论研究、制度建设、信息调研、新闻宣传、业务培训等工作也取得新进展，有力地保障了财政监督职能作用的充分发挥。

与此同时，近几年我国财政监督法制建设步伐明显加快，已基本形成了以《预算法》、《会计法》、《注册会计师》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家法律和行政法规为框架，以《财政部门实施会计监督办法》、《财政机关行政处罚听证实施办法》等部门规章为重点，以《财政检查工作规则》、《财政部门证据先行登记保存办法》等具体制度为操作规范，涵盖国家法律、行政法规、部门规章制度等多层次、综合性的法律制度体系。财政监督人员依法理财、依法行政的观念得到大大增强，基本实现了有法可依、依法监督的目标，推动了财政监督逐步走向规范化运行。

关键词八：信息化

财政监督信息化是近年来财政监督创新工作方式的一大亮点。它大大提高了财政监督工作效率，能有效缓解财政监督人少事多的矛盾，提升财政监督成效。如今，信息化建设已越来越引起各级财政监督机构的重视，并逐渐成为广大财政监督工作者的共识。

近年来，财政监督信息化建设与财政业务管理进一步融合，应用支撑平台建设全面推开，《财政业务基础数据规范》顺利实施并不断完善，应用管理继续强化。业务系统应用向广度和深度拓展，预算管理等核心业务系统应用范围不断扩大，应用面由中央、省、地市逐步向县级延伸。数据集中共享程度逐步提高，数据信息资源的开发和综合利用力度加大。网络基础设施建设日趋完善，覆盖全国各级财政部门和财政资金使用部门的纵横网络体系不断健全。目前，财政部初步建立了财政监督信息平台，实现了与中央部门预算编报系统和预算执行管理系统的部分信息共享。

财政监督信息化建设是加强财政监督的有效途径，它不仅是技术上的革新，更将带来财政监督方式方法的革命性变革，可以通过对财政资金运行事前、事中、事后的全过程进行实时检测，及时发现财政管理中的漏洞。改变以手工为主、部分计算机化操作的监督方式，逐步向财政管理全过程的自动化、标准化为主转变，将大大提高财政监督成效，推动财政监督向科学化精细化发展。★