对政府采购中供应商管理若干问题的探讨

吴万敏

（安徽经济管理干部学院 工商管理系，安徽 合肥 230051）

对政府采购中供应商管理若干问题的探讨

吴万敏

（安徽经济管理干部学院 工商管理系，安徽 合肥 230051）

供应商管理是政府采购工作的核心环节,是完善政府采购制度的一项重要任务。目前，业界的研究大多集中在供应商诚信管理，但供应商管理是一项复杂的系统工程，不仅涉及供应商本身，还与政府采购机构、监管部门、相关政策法规、技术手段等有着紧密的联系。以现实问题为切入点，剖析制约供应商管理的因素，针对性地提出解决对策。

政府采购；供应商；管理

供应商管理是一项复杂的系统工程，不仅涉及供应商本身，还与政府采购机构、监管部门、相关政策法规、技术手段等有着紧密的联系。加强政府采购中供应商管理的研究,旨在期望政府采购能以科学、规范的手段，选择出优秀的供应商，并搞好过程管理，引导和监督供应商为政府提供优质的产品和服务，并与政府采购部门建立良好的合作伙伴关系，提高政府采购工作效能，做到采购成本最小化，质量效益最优化，实现政府与企业的双赢发展目标。

1 当前我国政府采购在供应商管理方面主要存在的问题

1.1 供应商诚信状况堪忧，影响政府采购效能

目前,政府采购中供应商诚信状况堪忧，其不良表现有：（1）提供虚假的业绩证明、财务报表、技术响应等重要材料，以骗取中标或作虚假承诺，而中标后在合同履约时与“响应”、承诺相差很远。（2）在投标时恶意压低价格，中标后擅自降低原来规定的功能标准，改变功能结构，或运用合同规定标准以下的材料，甚至假冒伪劣材料，导致采购质量严重下降，使政府采购原有的功能要求得不到保证,严重时导致国家和人民财产的重大损失。我国近几年频发的“豆腐渣工程”，大都与运用假冒伪劣材料有关。（3）投标截止期过后，中途无故撤销投标或中标后无故放弃合同。供应商在递交投标文件以后，由于各种原因，如投标后发现如果中标履约可能会出现亏损等，中途撤销投标,甚至在中标后放弃合同，这势必影响正常的政府采购市场秩序。（4）擅自把中标项目或合同转让、转包、分包，造成工程预算资金在层层转包中流失,最后用于工程建设的资金所剩无几,严重影响工程质量，等等[1]。

1.2 政府采购操作程序和文书不规范，影响了采购工作质量

由于各地政府采购发展水平及人员素质参差不齐，在政府采购活动中，操作不规范、文书水平低的情况较为普遍，甚至引发质疑投诉，影响政府采购工作的形象和效率。政府采购没有规范的招标文件范本，各个采购代理机构都根据自己的理解来编制招标文件，导致大量内容繁杂的招标文件出现。不同的代理机构编制的标书各不相同，甚至同一代理机构不同项目的标书也差异很大，使得供应商参加投标时，每次都要耗费大量时间去研究招标文件，编制投标文件，大大增加了投标成本。同时，由于内容不统一，既耗费了专家的精力，又影响了评标工作的质量[7]。

1.3 寻租现象严重，破坏政府采购市场的公平公正

政府采购中的寻租过程其实质是一种 “权―钱”交易过程，设租是从“权”到“钱”，寻租则是“钱－权－更多的钱”。政府采购寻租成因有很多，如政府采购中的“委托—代理”关系、信息不对称、政府采购市场运行机制、采购方式和程序、监督机制中存在的缺陷等[2]。但在现代市场经济环境中,政府作为一个组织与其他经济组织一样,政府采购人员与其他个体一样，尚未脱离“经济人”假设,追逐部门利益和个人利益是政府采购中寻租行为的内在动机。

政府采购寻租行为的出现，造成了市场经济的不公平竞争和腐败现象的出现。寻租行为还导致集体腐败，乃至行业腐败。为了寻求长期设租，分散性政府采购官员或机构会向其上级官员或机构寻求保护，即再寻租。这样一来，很自然地形成了集体性设租与寻租，导致集体腐败[2]。寻租影响供应商之间的公平竞争，导致寻租供应商与非寻租供应商之间的利益失衡，进而导致市场竞争秩序紊乱，破坏了政府采购市场的公平、公正性。

1.4 乱质疑、乱投诉现象严重

随着供应商依法维权意识的日益增强，政府采购供应商质疑投诉日益增多。由于现行法律法规对供应商提出质疑投诉制约过小、供应商质疑投诉成本很低，乱质疑、乱投诉的现象层出不穷，干扰了政府采购市场正常秩序和日常监管。如近期某工业职业技术学院建筑工程技术政府采购项目投诉中，投诉人的投诉请求之一是要求采购代理机构公开其他供应商的投标文件。被采购代理机构拒绝，理由是：根据《招标投标法》第四十四条的规定，投标供应商的投标文件对其他供应商属于应保密的范围。

2 制约政府采购中供应商管理的若干因素

2.1 相关法律法规存在不协调

目前的法律法规体系不健全。一是基础性法律规定较为原则，操作性不强。二是《政府采购法》与相关法律法规之间存在不协调，《政府采购法》和相关法规虽然都列举了供应商的诸多违规行为，并规定了相应的处罚措施。但是对实施处罚的主体未加以明确，包括由谁来认定、界定和判定供应商的违规行为，又由谁来实施行政处罚等均没有明确的表述，导致实践工作可操作性差。《政府采购法》和相关法规对同一种违规行为的处罚尺度也不一致，如对于供应商的串标行为《政府采购法》第七十七条规定处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动。《反不正当竞争法》第二十七条规定串通投标行为监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。

2.2 监管体系尚不健全，管采分离尚未到位

目前我国政府采购中公开招标的“三公”的原则并没有得到充分的体现，仍存在一定的“暗箱操作”，供应商或投标商围标、串标，个别地区甚至出现了评委与供应商相互勾结作弊的现象，影响政府采购制度的客观公正性。出现这些情况的一个重要原因是监督管理缺位，主要表现在：（1）管采分离尚未落实到位，一是全国区县管理体制改革尚未完全到位。省区级政府采购中心移交政府管理，基本形成“决策、管理、执行”三分离的管理体制。但全国大部分区县采购中心仍在财政部门，少数区县采购管理部门和采购中心还是两块牌子、一套班子，没有实现真正的“管采分离”[3]。（2）对政府采购相关主体的违规处罚制度不配套，监督制约机制不健全，监管措施明显滞后。（3）政府采购监管部门与纪检监察、审计、物价等相关部门缺乏经常的、稳定的沟通机制，协调配合不够密切，影响了监督合力的形成。（4）新闻舆论和社会各界的外部监督缺乏应有的力度。

2.3 对供应商的选择缺乏科学性

由于目前制度不完善，缺乏科学的选择供应商的方法，大多数项目在选择供应商时，更多的是参考供应商本身提供的各类书面文字材料、自我介绍及在市场上的口碑，或凭个人主观判断。因而在供应商选择时，人为因素比较大，进入政府采购市场的供应商数量和质量远远不能满足日益发展的政府采购需要。许多有实力的、管理规范的供应商，甚至连政府采购的供应商体系都进不了，根本无法参与政府采购的招投标，想进的进不来；同时没有实力的也不能及时淘汰出去。总之，没有建立科学的供应商选择及评价体系，没有完整的数据可查，供应商的择优就难以保证。

2.4 管理技术手段滞后于政府采购的要求

从发达国家政府采购的发展过程来看，积极利用包括电子商务在内的各种现代信息技术，是提高政府采购工作效率和质量的主要手段。1994年,美国政府已完成立法规，定政府部门必须启用电子商务技术提高采购过程效率；韩国调达厅的政府采购网站,是专门为政府部门设立的,韩国所有部门都可以随时进入该网站查找、比较并订购自己所需的物品；德国联邦内政部2002年底宣布联邦政府部门所需的商品或服务全部通过网络招标采购，……从技术层面保证了政府采购的公开、透明。

现代电子及网络技术在政府采购建设中的应用近几年连续被列为政府采购年度工作要点。许多地方财政部门、集中采购机构在电子化建设方面做了大量创新工作，在规范采购行为，提高采购公开透明度和工作效率方面取得了一定的成效。但由于我国幅员辽阔,东西部、内陆和沿海地区经济发展很不平衡,各地政府采购的数量和金额有着天壤之别，推进政府采购制度改革和信息化建设步伐很不一致，目前尚未实现政府采购信息共享平台。这无疑制约了政府采购的发展，也给供应商的管理带来了技术上的障碍。

3 加强对供应商管理的有效对策

3.1 完善法律法规，理顺部门职责，逐步建立更有效的监督体系

健全政府采购法律制度，是确保政府采购市场健康和谐的基础和保障。针对相关法律规章存在的不协调，中华人民共和国财政部办公厅 (财办库[2011]15号)明确将“不断完善政府采购法规体系”写入2011年政府采购工作要点，要求努力做好政府采购与招标投标两法实施条例的衔接工作，力推《政府采购法实施条例》尽快出台；规范非公开招标的政府采购方式实施程序，研究制定《政府采购非公开招标管理办法》[4]。切实加强制度建设，逐步减少政府采购业务、流程中的漏洞、瑕疵和问题，使各项采购活动有法可依，有章可循。

在完善法律法规体系的基础上，首先，要进一步落实“管采分离”。“十一五”期间全国各地通过完善落实管采分离工作，基本理顺了政府与市场之间的关系，减少了腐败因素的产生，规范了采购操作程序，保证了采购质量和服务质量，提高了工作效率。但管采分离不是为了分离而分离，也不是简单的机构挪位，它最终是要实现各司其职、各尽其能的政府采购运行机制。管采双方应围绕做好政府采购工作这一共同目标，做到分离不分心，形成同舟共济、同心合力的局面[5]。其次，逐步完善政府采购监督体系，建立包括以财政部门为主、监察、审计、有关行政主管部门、采购单位、新闻媒体及供应商在内的监督体系，实现对采购项目的立项、招标、采购、资金拨付、采购商品等诸环节的全过程、全方位监控，确保政府采购工作依法进行。再次，建立供应商投诉机制，明确供应商投诉的条件和要求，引导供应商正确有效地投诉，建立受理和处理供应商投诉程序，及时对供应商投诉做出处理决定，保护供应商合法权益，维护公平竞争。

3.2 加强政府采购中供应商资格审查，完善市场准入制度

供应商资格审查是保质保量完成政府采购任务的重要保障；是了解和评估供应商，制定招标计划与招标文件的重要手段；资格审查可以提高招标机构的工作效率，降低成本。

对供应商资格审查的具体操作，联合国贸易法委员会的《采购示范法》、世界贸易组织的《政府采购协议》有关条款都做了相关规定。我国也在《政府采购法》第二十二、二十三条中对供应商提出了资格要求。正在征求意见的《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》规定，供应商有七种情形之一的，将被列入不良行为记录名单，一至三年内禁止参加政府采购。这七种情形是：向评标委员会、竞争性谈判小组或询价小组成员行贿或提供其他不正当利益的；在中标、成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同的；签订的政府采购合同的实质性内容与采购文件不一致的；未经采购人同意，擅自采取分包方式履行政府采购合同的；擅自采取分包方式履行适用优先或强制政府采购优惠政策的合同的；未按政府采购合同规定履行合同义务，提供假冒伪劣产品的；擅自变更、解除政府采购合同的。

3.3 探索科学的供应商评价体系，加强对供应商的诚信引导

要积极建立和完善供应商考核、评估、评级体系。由于供应商评价与选择具有目的性、复杂性和风险性等特点，在评价中要坚持：（1）系统全面的原则。所建立的指标体系不但能够反映供应商企业的历史业绩和现况，而且还要能体现供应商的合作能力和未来发展潜力。（2）目的性原则。指标体系应能对目标企业的本质特征、结构及其构成要素进行客观描述，同时也能对合作所依赖的相关要素进行客观地阐述，并为测评的目的服务，为合作伙伴的选择提供依据。（3）科学实用性原则。指标体系要能科学地反映供应商的实际情况，既客观又要实用。指标体系也要规模适中，如果指标体系过大、层次过多、指标过细将使评价的注意力不能体现整体；而指标体系过小、指标过粗又不能反映供应商的实际水平。（4）定性与定量结合的原则。对于目标企业进行测评的时候，不是所有的指标都可以量化的，因此必须结合定性和定量两种方法来进行评价。（5）可拓展性原则。因为各个产业和行业的企业有自己的特殊要求，因此一些特殊的指标需要加入，这就要求指标体系和相应的评价模型有扩展的空间。

在科学评价基础上，实行动态管理。对供应商资格实行年审制，每年对供应商进行一次考核、评审的年检,认定供应商是否仍符合要求,优胜劣汰优化供应商队伍。

3.4 积极运用现代化手段，建立全国共享的供应商信息库

在韩国等政府采购比较先进的国家,供应商一旦被发现有不诚信的行为,将彻底失去生存的根本。究其原因主要有两个方面：一方面是建立了完善的诚信管理机制,另外一方面就是因为他们在全国范围内实现了供应商信息的共享,使得不诚信供应商无处藏身。

随着信息化技术的发展，实现信息资源共享即将变成现实。供应商信息库的建设，应由各级政府采购中心，采购代理机构、各级工商行政主管部门、行业协会等多方联手建设。笔者认为，首先应由各级工商行政主管部门对于在本地注册的企业，建立基本信息库，并跟踪实行动态管理，对该注册企业的生产经营规模、产品质量、技术特长、售后服务等情况予以登记；授权各级政府采购中心，采购代理机构、其他工商行政主部管门、行业协会对该信息库中相关企业的信息进行补充，如某省政府采购中心可以申请到对其供应商库中的企业信息资料的补充权，行业协会有权补充入会企业的信息。逐步建立全国共享的、完整、准确、系统的政府采购供应商信息库。实现了信息共享，供应商只需在一个地方，按照统一的规定进行登记，既可进入政府采购市场，简化登记手续，提高了工作效率。也不会出现供应商在一个省市遭到市场入后又跑到其他省市参与投标，在受到省级政府采购管理部门的处罚后,却又到区县参与政府采购活动的尴尬现象。真正做到“一地处罚、全国受制”。

3.5 统一招标文件，规范招标过程

招标文件在政府采购工作中作用非常重要。用好招标文件，对于各方当事人的行为都可以进行有效规范，对监管工作也可以起到事半功倍的成效。在编制政府采购招标文件时，对招标投标过程中一些问题特别是对涉及供应商投标的有关问题要做出统一的规定，例如：投标文件的格式构成、投标文件的装订、投标文件的份数和签署、投标报价、投标人资格的证明文件、投标保证金的作用及其交纳方式、投标有效期、投标文件的密封和递交、无效投标的情形及其处理、废标的情形及其处理以及对开标、评标、定标和对招标文件的实质性响应及合同的格式和合同主要条款，都要做出明确而具体的规定[6]。

2009年初，四川省财政厅印发了《四川省政府采购通用货物和服务招标文件范本 （试行稿）》，用七个表格规范投标文件,包括《开标一览表》、《分项报价明细表》、《商务偏离表》、《投标人基本情况表》、《投标人类似项目业绩一览表》、《规格、技术指标响应偏离表》、《投标人本项目管理、技术、服务人员情况表》等，再加上格式化的《投标函》、《法定代表人授权书》、《制造商家授权书》，等等内容，供应商的投标文件格式基本上都被固定下来。有了标书范本，把标书的很多因素确定下来，供应商和专家在参与政府采购活动时，就可以大大减轻在研究标书上花费的精力，专心于采购项目的核心需要，从而提高采购项目的操作质量。同时，也增强了不同投标文件的可比性，专家打分时也必须按相关项目进行，大大限制了专家自由裁量的空间[7]。

关于供应商管理问题,专家学者不乏研究成果，各地区也积累了很多成功经验。建议由政府采购主管部门牵头，联合行业协会、相关院校成立一个专业团队，系统梳理现有理论研究成果和实践经验，充实《政府采购法》实施细则，使之更具操作性；同时尽快启动《政府采购法》和《招标投标法》的整合工作，健全和完善我国政府采购制度，让政府采购真正成为阳光下的采购。

[1]马海涛,姜爱华.政府采购管理[M].北京：北京大学出版社2008：70-71.

[2]高志远,梁彦杰.政府采购寻租成因分析[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.chinabidding.com.cn ／2009 ／10／13.

[3]付光明,论健全政府采购法律制度的几个重大问题[J].中国政府采购 2010（9）：32-34.

[4]关于印发2011年政府采购工作要点的通知(财办库〔2011〕15 号)[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.ccgp.gov.cn ／2011 ／2／19.

[5]“十一五”期间全国管采分离“气候”已形成[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.ccgp.gov.cn ／2011／01 ／30.

[6]招标文件应明确规定十三个问题[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.ccgp.gov.cn ／2009／01／13.

[7]孙立群.四川全省推行招标文件范本，明确评标标准制定方案[DB/OL].（2011-01-20）.www.chinabidding.com/zxzx-detail-3106600.html.

F253

A

1674-1102(2012)02-0052-04

2011-03-25

吴万敏（1964—），女，安徽广德人，安徽经济管理干部学院工商管理系副教授，硕士，主要从事管理学、物流管理等教学和研究。

[责任编辑：李荣富]