义务教育教师专业化发展政策保障研究——基于重庆市义务教育阶段教师调查数据

向定峰

（重庆第二师范学院，重庆 400067）

落实素质教育政策，提高教育质量，教师的专业化发展是最重要的。新形势下引导和促进教师专业化发展及，成为政府的主要教育政策内容。我们课题组对重庆市义务教育阶段教师，特别是农村教师进行问卷调查，得到了大量翔实的统计数据。发放问卷2500多份，回收2099份，问卷有效率达97%。根据问卷调查结果，结合相关政策，深入研究义务教育教师专业化发展的政策保障现状，存在的问题及发展目标，为政府决策提供参考意见。

1 教师专业化发展需要进强化政府政策对教师专业化发展方向的引导功能

义务教育事业不同于高等教育或企业经营，具有很强的外部性。义务教育教师的劳动成果不能短期见效，教育质量关系我国人力资源，特别是农村劳动力的整体素质。这就需要义务教育教师具备更长远的战略眼光和胸怀祖国未来的历史使命感和责任感。21世纪的教师应该是 “开拓与整合教育资源的合作者、提升自身素质的研究者、社会先进文明的传承者和个性化教育的设计者”教师专业化发展过程中的政府的职能主要体现在教师准入、激励、考核、解聘等方面，是事关教师和专业化发展的关键环节。

《中华人民共和国教育法》和《教师法》都明确规定了教师资格制度，是教师队伍的准入门槛。问卷结果显示，认为自己所在学校教师队伍的整体素质“不错”和“一般”的分别占 45.1%和 46.4%，认为整体素质“偏低”的仅占8.1%。教师们对自己所在学校教师综合素质比较认可。同时，教师们大多认为教师招录应施行“全市统一考录”（占42.6%）或者“区县统一考录”（占30.3%）。重庆市由区县教委认定初中和小学的教师资格，06年以来重庆市各区县先后实行统考统招制度公开招聘中小学教师，提高了教师队伍的整体素质，取得了实质成效。

根据国务院《教学成果奖励条例》的规定，重庆市政府于2003年实施了 《重庆市教学成果奖励办法》，“鼓励教育工作者进行教育教学的研究和改革，提高教学水平和教育质量。”并规定教学成果应该是“反映教育教学规律，具有独创性、新颖性、实用性，对提高教学水平和教育质量，实现培养目标己产生明显效果的教育教学方案。”2011年，《重庆市义务教育条例》于在重庆市人大会议上通过并实施。规定“教育行政部门和学校应当建立健全教育教学研究制度，鼓励和支持教师结合本职工作积极开展教育教学研究，创新教育教学方式，提高教育教学质量。教师评价结果纳入绩效考核，作为教师专业发展、岗位聘任、职务（职称）评聘、工资待遇、奖惩实施、培养培训的重要依据，并作为绩效工资分配的主要依据。”这些政策（制度）的实施，无疑对教师专业化发展起到了不可估量的引导和激励作用。问卷调查结果显示，对自己未来专业发展目标“有明确目标”的占49.3%，“目标比较模糊”的占41%，“没有明确目标”的仅占“9%”。对自己的教学水平和教学效果情况“完全了解”的占 31.2%，“基本了解”56.8%，“不太了解”的仅占3.3%。这些数据说明教师们大多清楚地知道专业化发展政策的目标要求，并清楚知道自己的专业发展方向。问卷调查数据同时显示，认为我市统筹城乡义务教育教师专业发展及的政策及执行情况“比较好”占 28.9%，“一般”占 49.1%，“不太好”占 14.7%，“很不好”占 2.5%，其中“非常好”仅占4.8%。认为目前对各项教育政策执行过程的监督情况 “非常好” 仅占 5.3% ，“比较好”占 26.2%,“一般”占 46.6%，“不好”占 16.6%，这说明专业化发展的政策措施没有让教师们感受到显著的“好处”，甚或在执行过程中只惠及少数教师群体的利益。绝大部分教师认为，学校管理制度（占87.5%）和教师评价制度（占92.2%）对教师专业化发展的作用不到，甚或少数教师认为两者对教师专业化发展的有阻碍作用或没有任何帮助（分别占 6.2%，7.6%）。这些数据结果表明，教师专业化发展政策的制定目标和实施效果之间差异显著，政策执行不力，执行产生偏差，都会严重挫伤教师们专业化发展的积极性。

2 教师专业化发展需要进一步完善城乡一体化教师流动机制

多年来，城乡经济发展不平衡，城乡教师单向流动，呈现偏远地区向交通便地区，向乡镇、县镇地区、主城区流动的趋势，导致城乡教师配置极不平衡。城市教师超编，农村教师缺编。问卷调查数据显示，大多数教师认为城乡教师发展差距的原因是“政策与管理层面”，占53.5%。重庆市政府2007年出台了《关于进一步规范中小学人员调配工作的试行意见》，遏制非主城区学校向主城区学校，以及非主城区学校间教师无序流动，促进教师资源合理配置。不断建立健全城镇教师支援农村教育工作机制，根据《重庆市人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，市教委制定了《关于进一步推进城镇教师支援农村教育工作的意见》和《关于加强农村义务教育阶段教师的实施意见》，组织实施“城镇援教农村工程”、“‘百校牵手’对口帮扶工程”以及“师资培训‘送教乡下、扶贫支教’项目”等行动计划，推行“重庆市名师、中小学特级教师、中学研究员级教师到农村学校定期讲学支教”制度。多年的努力，城乡师资差距大大缩小，可现实问题仍然很复杂。通过对城乡义务教育阶段教师的问卷调查，结果显示，认为目前城乡教师资源配置存在的主要问题是“城乡教师成长条件的差异过大”的占28.2%，认为“优质教师向城镇过度集中”占37.6%，“农村学校主要学科教师缺乏”的11.7%，“师资补充和调配透明度不高”占18.2%，绝大部分专业教师认为城乡教师的生存、发展环境的差距较大，并造成优质教师向城镇集聚是城乡师资配置不均衡的主要原因。绝大部分教师（91.2%）认为城乡教师任职交流的主要方式应该为“城市教师到农村任教”，其中甚或有40.6%的教师认为“城市教师定期到农村任教”。最关注的城乡教师的重要制度是 “优质教师资源轮岗”的教师占31.3%，关注“教师动态淘汰机制”的占 21.1%，关注“城乡教师结对帮扶”的占40.1%，这些数据说明无论城市还是农村，特别是农村的（问卷对象主要是农村教师）教师们都清楚地知道城乡教师能力水平的之间存在较大差异，并一致认为城市优质教师资源向农村流动是解决当前城乡师资差异的主要途径。

在切身感受到教师流动机制推动农村师资发展的同时，教师们对政策的细节和执行也有不满的地方。政府推动城乡教师流动机制多年，可大部分教师（占40.3%）认为流动状况一般。城镇优质师资去农村执教，更重要的目的是城乡教师的互动交流，缩小城乡师资差距，可教师们认为合作和交流“缺乏制度保障”占 10%，“合作交流平台较少”占 37.9%，“随意性较强”占 42.4%，以及“大家重视不够”占 9.5%。另外，另外重庆市政府每年选派500至1000名大学毕业生顶岗实习，加快了“以城带乡”、城乡师资建设均衡发展的进程。问卷调查结果显示，关注城乡教师的重要制度中，关注“特岗教师制度”的仅占5.5%。意味着教师们对没有多少经验的 “特岗教师”评价不高。

综合来看，绝大部分教师们认为当前城镇支教和各种帮扶政策对促进城乡教师共同发展的作用不显著，认为“非常大”的仅占7%。政府还需完善城乡学校“捆绑式发展”策略，建立城乡教师定期交流制度；完善城镇教师到农村学校任教服务期制度，采取切实可行的措施积极鼓励城镇教师到农村学校任教。

3 教师专业化发展需要加大专业发展和队伍稳定的后勤保障力度

教师的专业化发展和队伍稳定的后勤保障，主要体现在三个方面:个人生活物质保障，专业化发展的时间精力保障和有利于教师专业化发展的软硬件设施保障。其中，个人生活物质保障是主要的后勤保障，起决定作用。

农村教师队伍的不稳定、优质师资不足严重制约农村义务教育的发展。可农村或贫困地区教育经费不足，教师待遇、福利不高是造成城乡教育差距根本原因。据08年《农村中小学教师队伍质量调研报告》数据显示，农村教师“对目前工作不满意的因素”中，“工资待遇”所占比例最大，是“工作量”、“工作环境”、“发展前途”等因素的2－3倍。占83%的被调查对象对工资待遇不满意。在农村教师“希望到城市里工作的主要原因”中，76%的教师认为是“农村教师待遇比城里差”。“有助于提升农村教育质量的措施”中，“提高工资水平”的呼声最高，达 69.7%。“吸引教师到乡村学校任教的措施”中，“实行乡村教师岗位津贴”呼声最高，占74.3%。经费不足成为影响农村教师队伍稳定和制约教师专业化发展的根本因素。

早在1994年1月实施的《中华人民共和国教师法》第二十五条就已经明确规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”。因为地区经济发展极不平衡等原因，城乡教师待遇在几年前差距很大。重庆市人民政府于2006年制定了《重庆市事业单位工作人员收入分配制度改革的实施意见》，建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新创造的分配激励机制，全面落实了农村中小学教师的由岗位工资和薪级工资构成的基本工资。2009年，重庆市以“中央财政补助、市级财政承担、区县财政分担”的原则落实了绩效工资制度，加大了财政转移支付的力度，直接划账到教师本人工资卡，拖欠教师工资的现象已经成为历史，教师的绩效工资得到了足额及时发放，教师的基本生活得到保证，解决了教师们专业化发展的后顾之忧，不再为吃喝发愁。问卷调查数据显示，有54.5%的教师认为城乡义务教育教师福利待遇的政策机制应该实行全市“城乡教师同等待遇”，大部分教师比较认同现在推行的绩效工资制度。对目前实施的教师绩效工资考核方案“比较满意”占49.5%，“不太满意”41.8%，说明考核方案差强人意。认为现行绩效工资政策对教师专业化发展 “非常明显”占5.3%，“有一定帮助”占 51.4%，“没有帮助”占 20.5%，“降低了工作热情”占21.7%，这些数据说明，绩效工资制度的设计存在很多“勤绩不符”的缺陷，需要进一步完善。《教师法》第二十九条规定:“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。医疗机构应当对当地教师的医疗提供方针。”体能绩效是专业化发展的基础保证。据调查数据显示，50.5%的教师认为自己的身体和心理健康状况“基本可以”，30%的教师认为“相当健康”，说明绝大部分教师有专业化发展的“身体本钱”。但对社会保障的执行情况，有 49.5%的教师认为“比较满意”，38.3%的教师认为“不太满意”，仅有4.8%的教师认为非常满意。

长期受学者和社会人士诟病的应试教育，让学生疲惫不堪，但教师何尝不是疲于奔命。学生忙于补习，教师忙于备课、上课，时间、精力不够让很多教师失去了专业化发展的机会。重庆市政府2010年发布了 《关于进一步规范中小学办学行为深入推进素质教育的意见》，严禁学校和在职教师举办或参与举办各类收费培训班。进一步减轻学生负担，重庆市教委《关于印发减轻义务教育阶段学生过重课业负担深入推进素质教育十项规定的通知》（渝教基〔2011〕57号）要求全市义务教育阶段学校落实开展减轻学生过重课业负担的问题。为进一步促进教师专业化发展，2011年3月，重庆市人代会常务委员会通过了《重庆市义务教育条例》，规定“在职教师不得举办或者参与举办学生有偿补习活动，不得在工作日到校外的社会办学机构兼职兼课。”同时，规定学校不得“以学科考试成绩、升学率作为考评学校和教师单一标准的”，各区县政府不得“对学校和教师下达升学率指标或者类似指标任务”。重庆市根据教育部《关于大力推进师范生实习支教工作的意见》的精神，自07年开始在重庆市各中小学落实实习生顶岗实习政策，保障在职教师离岗培训。这些政策的落实有效解决了教师专业化发展的“工学矛盾”，保证教师有足够的时间精力提高专业技能和综合素质。据调查问卷结果显示，认为所在学校教师参加继续教育培训最主要的障碍是 “工学矛盾难解决”的仅占27.4%，认为影响教师专业发展的主要障碍是“工作任务较重”的仅占25.4%。发展机会较少的仅占12.4%。

教师专业化发展的措施很多，有如“专题讲座”，“模拟演练”，“师徒制”，“外出培训”，“远程教育”，“自我研修”等等。2007年，重庆市教委制定了《重庆教育信息化十一五发展规划纲要》，分三步，到2007年农村中小学现代远程教育“三种模式”全面覆盖我市农村中小学，到2010年全市50%农村中小学实现多媒体设备进教室。信息化工程，无疑有力推动了教师专业化发展的步伐。教师专业化发展需要政府采取切实可行的措施，提高专业化发展的软硬件保障力度，提供给教师专业化发展的平台。据问卷调查数据显示，利用计算机及远程教育资源进行学习的，“经常利用”占 47.6%，“很少用”占 45.1%，其中认为当前最需要提高的能力素养中，“教育技术能力”占20.3%。说明对信息技术的使用还需要加强技术指导。另外数据显示，学校图书室和阅览室图书资料“能充分满足需要”占10%，“基本满足需要”占37.9%，“不能满足需要”占 42.4%，甚或有 9.5%的比例没有图书室和阅览室。所在学校对教师订阅和购买教育书刊的补助情况，“按规定全报销”的仅占11.3%，“有一点补助”的占 40.6% ，“没有补助”的占47.4%。这些数据说明政府或学校没有过多考虑教师除利用信息设备之外的自我研修的方式提高专业能力。

4 教师专业化发展需要完善并普及教师继续教育制度

培训是专业化发展的主要和最有效的手段。《中小学教师继续教育规定》于1999年制定并实施，其中明确规定了新任教师、在岗教师和骨干教师培训的内容，并规定新任教师和在岗教师的培训分别不低于120和240学时。重庆市人代会常务委员会于2003年通过并实施《重庆市专业技术人员继续教育条例》，规定“专业技术人员接受继续教育的时间累计不少于80学时”，并要求所在单位“保证专业技术人员接受继续教育期间，享受本单位在岗人员同等工资、社会保险和其他福利待遇（与本单位有约定的除外）”，还有“继续教育经费由国家、单位、个人共同承担”和“职工继续教育经费的比例不得低于职工工资总额的1.5%”。这些条例规定赋予了教师接受义务教育的权利和义务。为了提高农村中小学教师的素质，重庆市教委2010年制定了《关于加强农村义务教育阶段教师的实施意见》，实施了以新课程、新理念、新技术和师德建设为重点的中小学教师全员培训计划。在面向全市开展的市级学科带头人、市级骨干教师、市级班主任等培训，加大了向农村中小学教师倾斜的力度。市教委还开展了市农村教师、市村小教师、教师现代教育技术能力、英特尔未来教育、微软携手等专项培训。这些针对全市一线教师，特别是农村教师的培训均实行全免费培训，不但不收取任何培训费书费，还免费为农村教师提供交通食宿费用，璧山、铜梁、潼南三县教师每年都有数百人次免费到市参与培训的机会。重庆市还拟定了《重庆市农村教育硕士定向培养协议书》，依托西南大学，在14个贫困区县组织中小学教师112人在职攻读教育硕士，免费提供教科书所需经费全部由市级财政承担。这些措施极大地促进了农村教师专业化发展。

据调查数据显示，有42.5%的教师认为，完善“教师培训”制度是提高教师队伍整体素质的最为紧迫的任务。通过调查发现，有17.7%的教师参加过国家级培训，有37.6%的教师参加过（省）市培训，有34.2%的教师参加过区县级培训，有6.4%的教师参加过校级培训，仅有3.2%的教师没有参加过任何培训。这些数据表明，政府为提高中小学教师专业技能，花了大力气。同时，问卷调查结果表明，认为现行的教师继续教育政策对统筹城乡师资的保障作用非常大的仅占5.8%，“比较大”和“不太大”的分别占37.9%，44.1%。而且绝大部分教师认为学校领导对教师继续教育的重视程度不够，“比较重视”占43.7%，“一般重视”占 29.6%。这说明教师继续教育培训的培训内容选择、培训过程监督、培训效果考核等细节设计，还有很长的路要走。

5 教师专业化发展还需要完善教师职称制度、提高教师专业主体地位

职称是体现教师专业化地位的重要标志，是教师绩效工资的主要“薪酬因素”，职称制度的合理设计、实施是教师专业化发展的重要保证。我国现行的以中小学教师职务聘任制为主要内容的中小学教师职称制度是1986年建立的。各省市自治区根据自己的省域特情，制定了相应的职称晋升制度。如重庆市职改办2009年印发了《重庆市中学教师职务任职资格申报评审条件（试行）的通知》，规定了高、副高、中级的评审资格条件，对重庆市教师专业化发展起到了积极的引导作用。问卷调查数据结果显示，只有7.6%的教师认为“职称晋升制度”是最需要完善的教师管理制度，不过有36.4%的人认为应该“放宽农村教师的编制”和46.3%的人认为应该“增加高级职称编制”。同时，数据结果也显示，只有17.5%的教师认为最能体现教师专业化发展水平是 “职务职称的提升”；有28.3%的教师认为职称评审的最大困难是“论资排辈”，23%的人认为是流于形式，甚或有18%的人认为评审的“公开透明度不高”；而且，绝大多数教师认为学校用人制度和职称制度对教师专业化发展的帮助没有显著效果:“有一定帮助”占46.6%，“无实质效果”占30.9%。这些数据说明教师职称评审制度的执行与制度本身之间落差较大，难以服众，制度执行过程中监督不力。

现代专业化管理理念的核心是人性化管理，即突出人的主体地位的管理。适应现代化教育发展需要的专业化教师队伍，是一支责任心强、专业素质过硬、身心健康、富有创造力和充满活力的教师队伍。只有在个人人格得到充分尊重、责任替代特权、指令和反馈高效的政府，才能缔造出这样的一支教师队伍。《教育法》和《教师法》都赋予教师较高权利和地位，要求各级政府要努力“改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位。”“全社会都应当尊重教师”。“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”问卷调查数据表明，认为近年来我国教师的职业地位“有一定提升”的占50%，“与原先差不多，没多少提升”的占30%。这说明教师专业地位没有得到明显改善。

1986年2月，国务院发布《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》之后，国家教委开始试点教师聘任制度，破除教师职务终身制和人才单位所有制，实现教师队伍合理竞争和流动，提高教师队伍的整体素质和教育教学质量。适用《劳动法》和《劳动合同法》的“雇员”法律身份是教师身份的改革趋势。实际中，“教师法律身份不清，比照不详”，尤其是在大多数贫困、偏远农村，教师社会地位不高，权益维护困难，福利待遇达不到当地公务员水平。如《教师法》第十七条明确规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵守双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。时至今日，国务院教育行政部门迟迟没有出台 “相关规定”，但教师聘任制却已经在全国各大中小学轰轰烈烈地开展起来了。有学者对“相关规定”的“缺位”情况下，教师在全员聘任制“运动中”受损情况总结如下:（1）教师与校方权利不对等，无讨价还加的权利；（2）聘任主体、过程没有固定的法律程序等导致乡村中小学教师被“选下岗”时有发生。严重挫伤了教师的归属感、安全感。优秀骨干教师源源不断地向发达地区、城市、重点学校集中，加剧了城乡、区间的师资不均衡和教育发展的严重不均衡状况。

强化专业教师主体地位、适当放权，并不意味着放任自流。社会主义教育必须培养为社会主义现代化建设服务的人才，要坚持党对教育的领导，贯彻落实党的教育方针和各项政策。若缺乏对教育的保障、监督作用，教育或走上偏离社会发展的轨道，强化教师的主体地位加大了教育管理的难度。所以建立城乡一体化、专业化和高效的教育管理组织，是强化专业教师主体地位的基础和保证。

从整体来看，绝大部分教师热爱教育事业，忠诚于自己的职业，据调查数据显示，62.1%的教师愿意终身从教，不愿意从事教师行业的不足5%。政府需要进一步完善管理体系，建立规范管理的组织环境和政策条件，只是完成了政策机制的结构部分。在权威性、规范性管理组织中，依靠教师自身的意愿和动机，才能达到教师专业化发展的目标。

［1］舒志定.教师角色辩护—走向基础教育课程改革［M］.杭州:浙江大学出版社，2006.

［2］重庆市教育委员会编著.2008重庆教育发展报告［M］.重庆:重庆出版社，173～179.

［3］祈福良.试论我国当前的教育法规建设［J］.社会科学，1987，（11）.