政府主导型的黑龙江省农业生产风险管理分析

姜雪松 张启文 顾福珍

(1.哈尔滨商业大学会计学院，黑龙江哈尔滨150028;2.东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030; 3.黑龙江工程学院，黑龙江哈尔滨150050)

我国的农业发展正处在一个关键时期，农业本身是一个多风险的行业，一直以来，我国农民不断遭受着自然灾害、市场变动等风险的威胁。黑龙江作为农业大省，实行的是以农场规模经营和小户分散经营共存的农业发展模式。垦区在2005年1月11日成立了阳光农业相互保险公司后，积极开展农业保险业务，农业保险对农业风险致损的经济补偿作用明显增强，逐渐开始在农户农业生产风险管理方面发挥作用。但是，由于受内外各种环境的影响，农户还将主要依靠包括多样化种植、存粮待售等方式进行农业风险的防范。因此，必须建立一套行之有效的以政府为主导的农业生产风险管理体系与机制才能保证黑龙江省农业的健康稳定和持续发展。

一、黑龙江省政府参与农业生产风险管理的方式

(一)自然风险参与方式

黑龙江省在面对农业生产中的自然风险时，主要还是以政府灾害救济为主进行政府介入。同时，增加了农业保险这一辅助措施，在战略重点上试图由政府灾害救济向农业保险转移。政府的灾害救济措施包括抢救、转移和安置灾民;调拨救灾物资，发放救灾粮款;帮助灾民重建家园、恢复生产;提供优惠或补贴贷款等。在黑龙江省目前只有中国人民保险公司黑龙江省财产保险分公司和阳光农业相互保险公司开办了农业保险。财产保险公司由于农业保险情况复杂，人力、物力投入大，保险成本高，导致业务量逐年萎缩，2009年农业保险收费仅占保险费总额的4.64%。阳光农业相互保险公司成立以来，黑龙江省的农业保险保费收入有了较快的增长，2008年已达到13.75亿元，保险赔付能力明显增强。

(二)市场风险管理参与方式

随着市场经济体制的确立，我国政府开始对农业市场风险实施一系列多样化的风险管理措施。包括:1.按照国家出台的一系列价格政策，实施了粮食收购最低价。2.为了保障农产品供给安全，平抑价格波动，利用政府储备来保持农产品价格的稳定;通过农产品储备系统的吞吐调节，把农产品市场价格控制在合理的波动范围内，从而达到保护生产者和消费者利益的目的。3.根据农产品期货市场特有的发现市场价格、规避风险的基本功能，省政府通过媒体宣传，扩大农产品期货市场的影响力;加强对农民的期货知识培训，提升对期货的认知程度;鼓励通过建立“合作组织+农户”、“订单+期货”的农民经济合作组织的形式参与期货市场，对参与期货市场进行套期保值的农民合作组织及龙头企业等在财政、信贷等方面给予支持，从而锁定经营风险，降低银行的贷款风险。

(三)社会风险管理参与方式

农业的社会风险主要表现为政策风险和体制风险。黑龙江省政府在控制这两种社会风险时主要采取了以下方式:1.努力健全法律法规体系，明确操作依据，建立稳定增长的政府投入机制;及时调整农业保护政策，有效改造农业保护的政策载体，及时建立实施农业保护政策过程中的利益平衡机制，实行农业保护形式的多元化;通过不断改善农业投资环境来吸引国内外企业投资，以此鼓励对农业的投入。2.尽力完善农业风险保险体系，大幅度增加政府对农业保险的投入，建立有效的农业风险分散机制。3.加强农业信息服务，建立多种层次、多种形式的农业信息服务体系，培养农业信息人才，开发农村信息资源，提高农业信息服务质量。4.努力完善农业科技创新和科技推广体系，努力实现农业科技成果转化，培养创新型科技人才队伍，建立和完善农业科技体制。5.积极发展和完善农村专业合作经济组织，规范和健全农村合作经济组织法律制度，加快农村合作经济组织的创新和规范化建设，整合农村合作经济组织的架构，培育农村合作经济组织良好的外部环境。

二、黑龙江省政府参与农业生产风险管理过程中存在的问题

(一)政府参与自然风险管理过程中存在的问题

1.政府灾害救济本身存在诸多弊病。长期以来，黑龙江省政府参与自然风险管理上实行以灾害救济为主、农业保险为辅的方式。尽管这种方式在减轻农民自然灾害损失和稳定社会等方面发挥了非常重要的作用，但是从风险管理的角度来看，其行为加重了政府的财政负担;并且政府救济在实施过程中的公正性和效率性受到行政体制制约，难以真正达到救助灾民的目的。

2.黑龙江省农业保险体系难以满足风险保障的需求。一方面，保险公司赔付率高，业务萎缩。2005—2009年黑龙江省的农业保险保费收入分别为2.24亿、2.30亿、3.34亿、13.75亿和12.92亿元，农业保险保费收入有了较快的增长。但是赔付金额分别达到1.64亿、1.94亿、0.35亿、10.55亿和10.64亿元。较高的成本以及投入大量的人力、物力影响了保险公司的运营，最终造成省人保农业保险的业务量萎缩，2008年为5.47%，2009年仅为4.64%。另一方面，政策性农业保险进展艰难。农业保险赔付率居高不下，仅靠收取保费来弥补损失和费用，费率必然很高，投保者很难承受，如果采取投保者可以承受的费率，保费收入又无法足额补偿巨额风险损失。所以，黑龙江省农业保险短期内只能按着“低保费、低赔付、基本保障”的原则经营进行赔付，这与农业生产和农村经济发展的需要不相协调。

(二)政府参与市场风险管理存在的问题

1.国家承担风险的损失后果过重。价格保护制度所保护的只是低效率的生产和固守现状的小农意识，会使生产者对市场信息失去敏感性。虽然短时期内农民从保护中得到了利益，但从长期来看农民仍将是最终的受害者，而且这个后果已经开始显现，农民收入已开始出现增幅缓慢的态势。

2.农产品期货市场制度缺乏有效的连接载体。黑龙江省农民经营规模太小，个体产量与期货市场合同规定量之间的差距悬殊，农民本身又缺乏其它参与期货市场的渠道，而且受自身条件的限制对期货市场的功能不能清晰地理解和运用，因此我国虽然有了自己的农产品期货市场，但绝大多数农民并不能把它作为有效防范风险的工具，农产品期货市场作为风险管理手段在运行时造成与现实的脱节。

3.没有形成有效的信息传递机制。农民作为市场经济的参与者，只有在信息服务供给改善的环境下，才能最大限度地控制损失，增加获利机会，增进自身福利。但是，信息产品公共属性使农民自身缺乏供给的激励。而政府在信息服务过程中没有形成一个良好的成本分担机制和有效的信息传递机制，很难将及时有用的信息传递到农民手中，使农民缺乏增进福利的外在动力。

(三)政府参与社会风险管理过程中存在的问题

1.制度创新具有强制性。制度选择是政府介入农业社会风险管理活动的一个基本责任，政府给出符合实际有益于民的制度政策极为重要。但是，黑龙江省政府在利用财政、税收、金融、法律等政策手段参与农业管理制度创新时具有强制性，没有充分考虑强制实施的制度创新是否能够给大部分个体带来收益的增加。实施强制的制度创新，最终因得不到全体或大多数个体支持而导致强制创新的失败，不利于形成完善的防范农业社会风险的体系。

2.原有社会风险管理政策存在偏差。随着市场经济的深化，农业社会风险有的弱化，有的更加凸显，政府、农民和其它经济主体正在承担着更大、更为复杂的风险。黑龙江省在制定规避农业社会风险政策时政策设计基点存在偏差，使国家过多承担了风险的损失后果，使生产者对市场信息失去了敏感性。这些政策的偏差，最后使受到保护的农民的利益受损。

三、黑龙江省政府强化农业生产风险管理的政策建议

黑龙江省对农业实施农业生产风险管理必须是立足于实际，构筑一套低代价、高效率符合国情的农业生产风险管理政策。

(一)增加对农业基础设施的投入

近些年，我国对农业基础设施投入的资金不足，尤其是近几年农业资金严重不足问题非常突出。这已经严重制约了农业和农村经济的发展、农民收入的增加，也已经成为阻碍我国农业和农村经济发展的“瓶颈”。农业和农村经济的发展、农民收入的增加，离不开资金的投入。政府应加大对农业水利工程和农田基本建设的投入力度，充分利用现有的资源优势和生态环境优势，加强农业生态环境保护和治理，增强农业抵御自然风险的能力。

(二)建立农产品价格保护机制

价格支持手段是许多国家在流通领域对农业采取的最有效的保护措施。价格支持手段既可以稳定农业生产，调整经济危机对农业的冲击，还可以促进农业现代化的发展和劳动生产率的提高。首先是要建立农产品收购保护价格制度，确立农民能够承受的风险底线;其次是建立农产品的储备制度，在市场价格低于保护价时增加储备，在市场价格高于保护价时抛售储备来平衡市场供求，进而稳定价格，使丰收时农民能将农产品全部卖出。

(三)建立各主体之间的利益风险平衡机制

为使农业市场带来的风险合理地分配到各市场主体之间，必须建立起具有可操作性的运行机制。涉农企业的成立必须严格按照法律程序审查，明确其责任;农民与企业和中介组织签订的合同具有法律效力，如有违反合同规定，应严格执法，保护农民利益;政府、企业和农民按照一定比例共同出资组建农业生产风险专项基金;此外，还可以利用社会力量分散农业生产风险。

(四)健全农业生产风险管理组织

政府是农业生产风险管理的首要主体，是农业生产风险管理顺利实施的重要保障。黑龙江省可在农委增设农业生产风险管理机构，以便协调各有关职能部门间的关系，农业生产风险管理机构基本职能包括:制定和执行有关政策，进行区划和费率分区工作，进行风险评估和风险管理工具创新，管理农业生产风险和农业保险的财政补贴，支持各种农业协会以及合作经济组织功能的发挥等。

(五)建立综合性灾害风险管理体系

当前，各级政府在农业生产风险管理和控制中往往表现出随意性和临时性，只有在灾害发生时才制定相应的政策。因此，针对农业生产各环节上的风险由单一管理应转化为全过程管理，包括灾害发生前的日常风险管理，灾害发生过程中的应急风险管理，灾害发生后恢复与重建过程中的危机风险管理。整合政府、农户、保险公司、企业等不同利益主体灾害管理的组织、信息和资源，形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制。

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