刍议反腐倡廉制度体系建设

杨在平 于晓媛

刍议反腐倡廉制度体系建设

杨在平 于晓媛

当前，反腐倡廉已进入新的阶段，提高反腐倡廉科学化制度化建设是适应时代的需要。笔者认为，提高反腐倡廉制度体系建设是其中的重要一环，既需要在微观层面制定具体的程序和规则，又需要将党纪党规、政纪政规与法律法规相协调，并对这些制度的落实进行科学有效的评估。

一、关于反腐倡廉制度的制定程序和规则问题

众所周知，在当前反腐倡廉制度制定工作中，明显存在着重实体性制度、轻程序性制度的倾向，这是不正常的。程序是制度的生命，在整个反腐倡廉制度体系中，实体性制度与程序性制度同样重要，没有程序性制度作保障，实体性制度的制定很难做到有章可循，制定出以后在内容上是否具有正义的品质，也值得怀疑。具体而言，反腐倡廉制度的制定不遵循一定的程序和规则会导致该出台的一些重要制度难以出台，不必要的制度泛滥成灾，制度制定的成本高、效率低，出台的制度难以取得公信力。明确反腐倡廉制度的制定程序和规则，是提高制度规范化水平、实现制度创新、增强制度权威性和公信力的必然要求。

明确反腐倡廉制度的制定程序和规则，首先需要对反腐倡廉制度进行基本分类。反腐倡廉制度分为基本制度、一般制度、具体制度和辅助性制度。其中，基本制度是指制定机关级别最高、在整个反腐倡廉建设中起根本作用、制定和修改程序最为严格的制度，如关于重大决策的规则与制度、党委内部的议事规则和决策程序等；一般制度是指制定机关为专门从事反腐倡廉工作的纪检监察部门、适用于整个反腐倡廉建设领域、作用和地位低于基本制度、制定和修改程序较为严格的制度；具体制度是指专门从事反腐倡廉工作的纪检监察部门就反腐倡廉建设某一领域或某一事项专门作出具体规定的制度；辅助性制度是指在法律或其他政策规定中涉及的反腐倡廉内容的专门性规定，如刑法关于贪污贿赂犯罪的规定。

其次，应当明确不同等级、不同性质的制度只能由不同等级的机关或部门制定，这是解决制定机关或部门职能交叉问题的有效途径。当前，在反腐倡廉制度制定工作中，政出多门的问题较为严重，特别是一些基层机关或基层部门，在作出反腐倡廉有关规定时，只考虑现实或一时的需要，没有程序思维和程序理念，结果出台的一些规定，其精神、内容和具体操作程序与上级机关或上级部门的规定严重交叉、重复或冲突，违反了制度的严肃性和权威性要求，这与没有明确不同等级、不同性质的制度只能由不同机关或部门制定有直接关系。

再次，应建立严格的批准和备案制度。这是明确不同等级或不同层次制度的效力、协调相互关系、避免制度冲突的有效途径。具体应规定下级机关或部门制定的制度应当经过上级机关或部门批准，县一级机关或部门制定的反腐倡廉制度应当经省级机关或部门批准，含区的市制定的制度应当经中央纪检监察部门批准，地方各级机关或部门制定的反腐倡廉制度应当经中央纪检监察部门备案等，并对批准时间作出严格规定。

最后，应增强反腐倡廉制度制定的公开性和透明度。这既是加强制度宣传教育，增强全党制度意识，筑牢遵守制度的思想基础，强化制度监督水平的重要环节，又是增强制度科学性、合理性、公正性和权威性的有力保障。增强反腐倡廉制度制定的公开性和透明度水平，可以参照制定法律的做法，适用于全国或本地区、本行业的反腐倡廉制度，可在全国范围内、本地区范围内或本行业内通过网络、报刊等渠道向社会各界征求意见，并引入听证制度，广泛听取专家学者、基层群众和普通党员的意见，建立将广大人民群众的利益诉求转化为制度表达的机制。

二、关于推进党纪党规、政纪政规与法律法规协调融合的问题

提高反腐倡廉制度建设的科学化水平，要求既要提高党的政策的科学化水平，又要提高法律的科学化水平，但目前政策与法律的协调衔接远远不够，这导致查处案件中的主观随意性增强，甚至出现用领导意志代替政策与法律的现象。如，“双规”是党内的一项重要制度，这项制度已运行多年，但在设计和操作层面却存在一定的问题，特别是程序化、规范化水平不高，原湖南省郴州市纪委书记滥用“双规”打击报复干部的行为充分说明了这一点。又如，纪检监察部门办案过程中向司法机关的移接送制度，目前也很不健全，非常有必要由中纪委、监察部、最高人民检察院、最高人民法院联合出台专门规定，以增强其规范性，提升其程序化水平。同时，在反腐倡廉制度建设过程中，存在着这样一种倾向，即突出强调提高反腐倡廉制度建设的法制化水平，强调要将反腐倡廉制度建设纳入法律轨道。实际上，在我国，党纪党规、政纪政规和法律法规共同构成反腐倡廉的基本制度体系，其中任何一方都不可偏废。从时间上来看，这三种制度的表达方式是长期客观存在的；从重要性来看，这三种制度表达方式，对推进反腐倡廉制度建设都具有极其的重要性。过分强调提高反腐倡廉制度建设的法制化水平，一定程度上会削弱党纪党规、政纪政规对推进反腐倡廉制度建设作用的发挥，并最终影响到反腐倡廉制度建设科学化水平的提升。

符合科学化要求的反腐倡廉制度体系，应当是党纪党规、政纪政规和法律法规相互协调、相互融合的制度体系。这要求，首先，包括党纪党规、政纪政规和法律法规在内的有关反腐倡廉的所有制度都必须与党章和宪法的要求相一致，不得与党章和宪法的规定有任何抵触，要符合党章和宪法的基本精神。其次，要搞好党纪党规、政纪政规和法律法规的协调衔接工作，力求达到相互协调、有机统一和密切配合，避免规定上的相互冲突、矛盾和断档现象的发生。再次，将党纪党规、政纪政规纳入法律轨道要遵循严格的程序，进行规范的论证。最后，要着力提升党纪党规、政纪政规的法治化水平。这并不是指要将党纪党规、政纪政规转化为法律，纳入法律的轨道，而是指要按照现代法治的理念和精神来提升党纪党规和政纪政规的水准。如在制定和修改程序上要有严格规范的要求，既要充实和完善实体性规定，又要不断提升程序化水平，最终形成实体性规定和程序性规定并重，并相互制约的反腐倡廉制度体系。

三、关于建立健全反腐倡廉制度评估体系的问题

当前，在反腐倡廉制度建设中不同程度地存在着重视对制度的定性评价，轻视或忽略对制度的定量评价的问题。反腐倡廉制度究竟制定得怎么样，制定出来后具体执行得怎么样，需要将定性评价和定量评价有机统一起来，形成一整套较为科学的、全面的、合理的评价体系，这样才有利于将制度制定和制度执行较好地统一起来，便于及时解决制度制定和制度执行中存在的问题。

建立健全反腐倡廉制度评估体系，必须做到以下两点：

（一）建立制度制定的动态评估机制

人的认识能力的局限性和形势的不断发展变化，决定了任何一项反腐倡廉制度的制定都不会一蹴而就，都有一个随着实践的发展变化而不断完善的过程。为此，有必要建立反腐倡廉制度制定的动态评价机制，即一旦一项反腐倡廉制度颁布实施后，就要进行相应的动态跟踪和评价，这种动态跟踪和评价包括规范意义上的动态跟踪和评价与社会意义上的动态跟踪和评价。所谓规范意义上的动态跟踪和评价是一种形式上的评价，就是要对该制度动态地进行逻辑上的结构分析，如用语是否准确恰当，内容是否协调统一，与其他制度是否存在冲突等；社会意义上的评价，是指对该制度颁布实施后所产生的社会效果进行评价，这种社会效果包括人民群众的满意度和认可度、实际执行效果与制定该制度的预期目的的对比关系、具体执行过程中遇到的障碍和问题等。

（二）将反腐倡廉制度的执行效果作为领导干部年度考核和提拔任用的重要依据

当前，各级各部门在对干部进行年度考核与提拔任用时，越来越突出政绩、注重实绩，这无疑是正确的。但对于什么是政绩、实绩的认识和标准并不统一。有些地方和部门甚至简单地将能够上项目、上工程等同于政绩和实绩，这是违背政绩和实绩内在要求的。当前和今后相当长的一段时间内，我们所要求的政绩和实绩，应该是符合科学发展观要求的一项系统工程，其中既有对领导干部的定性评价，也有定量考核。而在这种定性评价和定量考核中，应将反腐倡廉制度的执行效果作为领导干部年度考核和提拔任用的重要依据。那种虽然在促进一方经济发展上有贡献，在保一方平安上有贡献，但将反腐倡廉制度置于脑后，制度意识淡薄，执行反腐倡廉制度不力的领导干部，是不符合科学发展观要求的干部。同时，要建立领导干部执行反腐倡廉制度的问责制。从更根本和更深层的意义上讲，领导干部问责制，应该是对领导干部执行制度不力以及由于执行制度不力而导致的严重后果这样两个层面责任的追究，而且从长远看，执行制度不力比执行制度不力带来的后果更为严重，影响也更坏。但是我们现在实行的领导干部问责制，只对那些在人民群众生命财产安全受到严重损失、社会稳定受到严重影响问题上负有领导责任的干部才追究责任，没有将执行制度不力纳入问责的范围，这也严重违反了问责制的本意。

（作者单位 山西省委党校、山西行政学院）

（责任编辑 张娅）