住宅保障体制的顶层设计及核心问题探析

○彭麟

（广东水利电力职业技术学院 广东 广州 510000）

一、建设我国住宅保障体制的重要性

在房地产业中，根据房地产用途，房地产业可以细分为住宅业、商业房地产业、工业房地产业以及其他房地产业。其中，住宅业既具有房地产商品属性，又具有产品属性，其产品属性主要体现为住宅的社会保障性，即住宅除了可以作为商品出售，还必须作为产品满足社会群体中中低收入群体的最基本的居住需求。住宅的保障属性与社会制度无关，无论是资本主义社会还是社会主义社会，在目前的社会生产力条件下，中低收入群体都无法通过市场渠道解决最基本的居住需求问题，只有通过政府和社会协助他们解决，即政府采用社会保障体制解决其居住需求问题。

住宅保障体制的建立与完善不仅是一个经济问题，还是一个政治问题和社会问题，是贯彻执行“三个代表”方针、路线的最根本的体现，是“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的根本要求。如果没有构建科学完善的住宅保障体制，则房地产市场中的资源配置必然是扭曲的，难以有效进行宏观调控，极易引发房地产市场的波动，进而影响整体经济的运行。目前我国房地产的泡沫化原因是与我国住宅保障体制建设的滞后分不开的。而科学完善的住宅保障体系是保证社会和谐稳定、缩小贫富差距、减小基尼系数、实现科学发展观的基本保证。

二、建立科学住宅保障体制的前提是重视和完善住宅保障体制的顶层设计

1、顶层设计的基本涵义

“顶层设计”原来是系统工程的专有名词，其本意是指“自高端开始的总体构想”，通俗地讲，就是指价值理念与操作实践之间的蓝图，现在也作为社会、经济改革的术语应用。何谓“顶层设计”？就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。重视顶层设计，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，为有序改革提供可供遵循的“序”。而住宅保障体制的顶层设计，顾名思义就是住宅保障体制设计中的最高层，就是全党全国这一层，设计的主体是国家政策决策层面。

2、进行住宅保障顶层设计的必要性

我国改革开放在路径上采取了从下到上、先易后难的方式；在顺序上，采取了先生产后流通、先经济后社会政治其他领域、先开放东部沿海后开放沿江沿边和中西部地区的方式；在进程上，采取了先点后面推广的方式；在利益分享结构上，采取了先改革增量后以增量改革带动存量改革的激励方式。

这种改革特点决定了我国的受益人群具有明显的阶段性和群体性。在改革初期，由于改革是从基层率先自发发动，农民、工人从中优先获得较大利益。进入20世纪90年代以后，随着改革从生产到流通、从经济到社会、从一般部门到垄断部门的推进，改革的受益群体从农民、工人转向精英群体，而且随时间推移，精英群体从改革开放中获益越来越多，农民和工人获益相比较少，甚至出现了边缘化倾向。这种模式无形中就形成了各种既得利益集团。在改革过程中，这些既得利益集团（部门或个人）利用公共权力、公共资源、金融资本等关键要素，获得了比别人要多得多的“好处”，开始他们支持改革，而后转变为不愿改革，甚至有些部门还打着改革的旗号，借助自身在体制和决策上的优势地位，垄断资源、扭曲市场、忽视社会公共福利，刻意强化集团和个人的既得利益而阻碍改革。改革开放受益群体的分化必然加剧城乡、区域、阶层收入差距的不断扩大。要想缩小或遏制收入差距扩大的趋势，就必须调整既有的改革开放方式。

现有的住宅保障体系就是典型例子，我国住宅保障体系的建设是采用摸着石头过河的模式，在房地产业市场化改革的过程中逐渐发现和意识到住宅还具有社会保障的属性，由此才开始见招拆招式的被动改革，出台的相关政策临时性调控倾向明显。住宅保障体制启动之初并没有科学的顶层设计，导致目前出台的一系列的住宅保障制度在很大程度上起不到应该起到的作用，由此可见，重视和完善住宅保障体制的顶层设计是构建科学住宅保障体制的前提。

3、明确住宅保障体制顶层设计的战略指导原则

改革顶层设计之前必须具有明确的战略指导思想，按照“立党为公、执政为民”的宗旨，结合房地产体制改革的目的是促进社会、经济健康、高效发展的思路，从“问政于民、问计于民、问需于民”的立场出发搞好顶层设计。住宅保障体制改革战略指导思想的政策建议如下：一是住宅保障体制改革必须以其是否真正符合最广大人民群众的利益为出发点；二是住宅保障体制改革必须以其是否能够促进及确保社会、经济平稳高效发展为指标；三是住宅保障体制改革必须坚持公平优先，兼顾效率的原则，这是住宅保障本意所决定的；四是在住宅保障体制改革中，必须清晰地认识到住宅的保障属性其实同我们现有社会保障一样，甚至更重要，住宅保障应该坚持应保尽保的原则，其实住宅保障应保尽保并不会影响整个房地产业的市场体制，反而做得好会促进房地产业的市场化发展；五是住宅保障体制改革必须建立行之有效的督促与监控体制，必须制定出切实可行及行之有效的制约监控体系，否则，再好的住房保障体制都可能流于形式，实现不了住房保障体制的目标。

三、建立和明确住宅保障体系管理与建设主体

1、构建和明确住宅保障体系管理主体

所谓住宅保障体系管理主体主要是指负责完成住宅保障体制管理、规划、安排与控制等工作的政府部门，与住宅保障同属于社会保障体系的医疗保障、失业、养老保险体制一样，其需要有明确的管理主体，医疗保障是以卫生部门为管理主体、失业保障是以劳动部门为管理主体，类似住宅保障体制建设也必须明确管理主体。而目前我国有关保障房相关事宜的管理主体处于政出多门、比较混乱的局面，如保障房分配资格的审核就需要通过金融、社保、财税、车管、民政、住建等多个部门审核，表现出来就是每个部门都会涉及、每个部门都可以不承担审核不严的责任，出现明显的监管不力甚至缺位的情况。而在住宅保障政策方面往往会出现国家发改委、住建部、国土资源部都有涉及的局面；甚至出现许多行政部门、经济效益好的部门通过打擦边球等方式自主为内部人解决所谓的保障房的混乱局面，致使许多单位到现在打着保障房的名义走回到福利分房的老路上去。因此，构建和明确住宅保障体系管理主体刻不容缓。

在目前的行政体制下，参照医疗、失业、养老保障的成功经验，尤其是借鉴国有资产管理体制改革的成功经验，可以清楚的看到，构建和明确住宅保障体系管理主体是确保住宅保障体制改革成功所必然的要求。而住建部是最适合作为住宅保障体制管理主体的政府部门。科学地确立住宅保障管理主体可纠正原来政出多门、多头管理、管理混乱的问题。另外，与管理主体问题相关的还有一个住房公积金管理机构问题，住房公积金必然是住宅保障体系的一个重要组成部分，也是保障房建设中一个重要的资金来源。如果从政策上确定住宅保障体系的管理主体，还必须理清管理主体与住房公积金管理机构的关系问题，主要有以下模式以供借鉴：其一，参考德国模式，将公积金管理机构设为住房保障银行；其二，将公积金管理机构转型为国家政策性银行，如国家开发银行、进出口银行等；其三，将公积金管理机构转型为政策性非银行金融机构，由国务院委托住建部或者人民银行进行管理。

2、构建和明确住宅保障体系建设主体

现阶段，由于以前在保障房部分的政策和实施比较滞后，为了尽快把原来未完成的保障房建设任务补上，“十二五”期间，我国城镇保障性安居工程将建设3600万套保障房，任务比较重，因此，在保障房的建设主体方面没有具体的要求，主要是采取鼓励政策，吸引开发商或者带资方垫资建设。但是，由于相关鼓励政策没有落实，市场化的主体多数采取观望的态度，这也是2011年我国许多地区保障房开工率不到30%的一个重要原因。

综合考虑分析目前住宅保障房建设的内外部环境，尤其是在市场化房地产类企业对保障房建设热情不高的情况下，笔者认为构建科学的住宅保障房建设主体是按期完成3600万套保障房任务的坚实保证。对住宅保障房建设主体比较科学和现实的选择是在国家主导下建设一支集保障房开发、建设和管理于一体的国有开发管理型企业。具体的模式是通过国有大中型企业牵头，构建能够同时承担开发、施工建设、服务物业管理业务的大中型一体化企业，国家需要从政策、制度上给予支持，以保障这类企业通过三类业务的统一经营管理能够在短期内基本实现保本经营或者略有盈余，在长期内可以实现市场的平均收益率。该类企业的产生可以由国家新设立，也可以在实力比较雄厚的国有开发企业、建筑企业中产生，还可以引导部分实力非常雄厚的但不以房地产为主营业务的国有企业进入。但是，国家必须从区域、数量等方面能够保证该市场有足够竞争以及科学的进入和退出机制，不能因为是国企就可以限定在非常少的几家企业，进而形成垄断市场。

立足于构建以国有企业为主体的保障房建设主体的原因主要有以下几点：一是在目前非国企同类企业进入保障房建设领域动力不足的前提下，为保证相关任务的顺利完成，国家应该承担相应责任。另外，由于保障房建设不光是经济任务，同时也是社会政治任务，即使保障房建设不能盈利，作为社会基本保障体系的一部分，政府也应该承担相应职责。二是在住宅保障房的开发、建设、物业管理环节，部分环节是可以盈利的，部分环节短期是可能亏损的，因此，在非国企同类企业不愿意介入的情况下，构建三类业务统一经营体制是有必要的，但需要建立国家牵头的国企进入。三是同时承担开发、建设、物业管理业务的企业属于劳动较密集型企业，由国家控股的国有企业来承担，有利于解决就业问题，降低国家就业压力，同时，有利于国家调控劳动力市场。四是在科学的住宅保障体制下，其建设主体虽然在短期内不能实现同类企业的平均利润率，但是，从中长期来看是可以达到甚至超过同类企业的平均利润率的。这就可以实现住宅保障的双赢局面：政府主导的住宅保障体系可以实现既定目标，以国企为主的建设主体的长期资金收益率又得以保障。这就类似国家电站、电厂、航空、铁路建设，具有初始投资资金量大，长期收入较可观的特点，符合政府投资项目的要求，而且有利于提高2008年4万亿元投资的投资效益，为目前过多的国有投资资金提供一个效益比较高的投资机会。

四、建立并完善住宅保障体制的产品体系是实现保障房社会目标的关键

所谓住宅保障体制的产品体系主要是指在住宅保障体制中可以提供的保障房的种类。由于住宅保障的目的是通过非市场化的方式解决社会群体中低收入家庭最基本的居住困难问题，因而它不同于市场化下的各类商品房。在房地产市场中，生产什么商品、什么类型、生产多少商品，均是商品房的生产方根据市场消费者需求决定的，是由市场中“看不见的手”自主调节完成的。住宅保障房的生产供应不是根据生产确定的，而是根据住宅社会保障的力度、范围和特点决定的，同样，提供什么种类的保障房也是必须围绕社会住宅保障的根本目的来确定的。科学设计住宅保障体制的产品体系才能最终实现社会住宅保障的目的和效果；混乱的住宅保障体制产品体系必然阻碍实现社会住宅保障的目的和效果，同时，还可能会扰乱整个房地产业的健康发展，极大削弱政府宏观调控的能力和效果。

五、住房保障体制建设须注意的问题

住房保障体制建设必须加快与其相配套法律法规的建设，如住房保障法及配套法规的推出；加快建立健全保障房准入、审核、监管、退出、处罚、管理等环节的建设进度，尤其是准入、审核、退出和处罚等环节应尽快确立和完善，对于处罚力度应该加大，情节严重的应立法给予刑事处罚；必须通过立法严格控制保障房的单套建筑面积，避免出现以别墅或者大面积住房单位作为保障房的情况出现，按目前人口及家庭构成分析，单套保障房建筑面积应以不大于50平方米为宜；必须制定严格的保障房质量控制标准，由于保障房成本控制的原因，如果没有科学、严格的保障房质量控制标准，保障房在建设使用中极可能出现大面积的质量问题。

[1]潘家华、李景国：中国房地产发展报告[M].社会科学文献出版社，2011.

[2]陈伯君、钟怀宇：我国农村土地制度产权改革的风险分析报告[EB∕OL].光明观察，2008-04-01.