论政府统计失真问题的成因与对策

慕容楠

(四川大学 数学学院，四川 成都 610065)

我国市场经济体制已经进入相对完善的阶段，统计工作越来越重要，它不仅在认识国情、反映国力、把握国势和国家的决策管理中发挥着更加重要的作用，随着各种利益主体多元化，每种利益主体都有不同的利益考量和诉求，统计数据也在政绩考核、科学研究特别是经济社会研究中，在企业经营以及广大公民的日常生活中发挥重要作用。中国的统计对全球的影响也越来越大。但是，在市场经济体制条件下，统计工作的难度越来越大，调查对象不配合的情况比以往更多了。由于统计数据越来越重要，和各种利益主体的关系也更加密切了，他们干预统计数据的动机更强了。我国政府统计正逐步与国际接轨，自实施新的《统计法》以来，尽管在统计数据质量方面有了很大提高，但我国政府统计数据仍然存在一些问题，尤其是数据失真方面的问题亟待破解。

一、我国政府统计数据失真的主要特征

(一)统计数据的真实性引发了对政府的信任危机

从我国每年开展的统计执法检查结果看，虚报、瞒报、漏报、伪造、篡改统计资料仍然是最常见的问题，许多单位都有两本账，数据的可比性差，行政干预印迹明显，落后地区为了攀比，为了政绩，每到年底最后一天深夜12点前，账面税收、财政收入根据需要会有重大增长，第二天凌晨，资金又会被调走，GDP当然会数遂人愿，有一个体面的提高;发达和较发达地区相反，为了争取上级政府财政项目资金，税收、财政收入等账面数据会被调低，GDP也会按领导意图平衡到一个与左右相比较为理想的水平。为防止统计弄虚作假，国家统计局曾经在技术手段上进行了改进，即全国70万家“三上”企业和房地产开发经营企业，可通过互联网直接向国家数据中心或国家认定的省级数据中心报送统计数据，如此不必层层汇总，可以避免数据受到干扰。但是，上有政策，下有对策。媒体曝光的一连串造假现象显示，技术手段改进无法杜绝造假，无法改变造假激励机制。国内公众也对统计数据质量表示怀疑，老百姓质疑最多的是公布的物价指数与自身感受为何不一样?许多发达国家怀疑中国的问题被表面的繁荣掩盖了，里昂信贷证券亚洲基地对亚洲上市公司的管理水平和透明度做出不太好的评判结果，中国联通、中国移动、中石化在内的一批中国企业名列榜上，纳斯达克股市因中国上市公司年报数据掺假，遭到股民抛售而股价暴跌。美国不少报刊热议“中国统计数字虚假化”，2012年6月23日纽约时报指出:中国经济数据被指操纵，掩盖经济下滑深度;多年来，高盛和其他机构的研究结果表明，中国统计，在经济繁荣时期，压低报告经济增长速度，在大经济衰退期间夸大增长。总之国内外普遍认为，中国的统计数字虚假成分较多，难以信任。

(二)统计数据的准确性仍含有较大的水分

收集整理的统计数据不是所要求的统计内容，数据与指标原意出现走样，指标制定不严密，含义模糊，计算的随意性大。统计数据汇总处理中，仍存在计算机数据处理水平低，造成手工汇总过程中的记录、计算、抄写、打印产生的误差，以及机器汇总过程中在编码、录入、编辑、数据处理、打印过程中产生的误差等问题，如统计物价在房价飞涨时期不包括房价，不涨时期，房价又被纳入统计范围，城乡社会公共服务投资分不清农村投入幅度等，这些问题对统计数据的准确性带来极坏的影响。

(三)统计数据的完整性在一定范围内仍然不够

统计资料的排列不合逻辑，各个数据、项目之间相互矛盾。数据高估、低估、重复、矛盾，统计指标项目不全，核心指标的细项内容不够完整，混乱拼凑的数据也不少见，数据不完整，填报项目出现遗漏，要求填报的资料没有搜集齐全，如人口统计中的出生漏报、人口死亡漏报问题久治不愈;种植粮食面积不够，又想拿中央财政种粮补贴，一般都是虚报种植面积等。

(四)统计数据的可解释性不强

我国政府统计数据公布时的可解释性与GDDS存在差距。一是缺少用来评估数据质量的相关资料;二是缺少统计类目核心指标细项内容的描述;三是缺少支持数据检查复核的相关核对方法，令信息使用者难以判断其合理性保障程度。有些统计指标与实际使用脱节，统计数据互不对应，互相矛盾，解释不清等。

(五)统计数据缺乏符合我国现实的科学的数据质量评估框架

在实践中主要围绕数据准确性进行评估，对数据质量的其他方面重视不够，对数据质量的评估范围较为狭隘;在评估过程中，没有让社会公众和用户充分参与进来，评估机制缺乏必要的透明和有效性，未能取得社会各界对数据资料的充分理解和认可，如生态环境建设林业部门、水利部门、农业部门和环保部门各执数字，差异较大，农牧业方面的统计数字，统计部门与农牧业管理部门几十年不一致，互指对方有问题，孰是孰非，不仅没有科学的数据质量评估框架，也缺乏明确的数据质量管理要求和目标。

二、政府统计失真的主要原因

(一)行为主体的利益驱动

随着我国市场经济体制改革的不断深化，多种所有制经济的进一步发展，政府职能和企业经营机制正处于过渡阶段，各项配套政策和机制正在建立和完善，缺乏有效的监督和约束机制，在这种环境下，利益驱动是诱发统计数字弄虚作假的根源。在一些地方和部门，形成了“数字出官、官出数据”的恶性循环，有些人把弄虚作假作为求得名利官位的捷径，“吹而优则仕”，诚信缺失达到了难以容忍的程度;有些领导因受利益的驱动，从自身的政治仕途出发，热衷于政绩数字和形象年报，正如人们反映:现在讲成绩，层层加码，到中央一级成了无限大，完全失真;讲问题和缺点则层层减码，到中央一级仅存空壳，也完全失真。这是对行政干预，人为地虚报、瞒报、漏报统计数据的真实描述。

(二)体制缺乏纠错能力

我国各种经济成分的生产经营单位数量增多，变化频繁，经营方式和分配方式复杂，统计指标也不断增多，统计涉及的单位面广，统计难度日益增大。但由于地方统计部门多数为政府的直属机构，权威性的折射面不大，不能监控和指挥下级区域政府部门、企业特别是私营企业和个体工商户如实填报统计数据，造成统计数据来源本身就存在水分。不少地区即使知道造假，也不处理，不纠错，反而提升作假者，毫无疑问，效仿之风就会大面积蔓延，结果中央想听听不到，下边想说不敢说成为一种普遍现象。数字攀比心理，“数字出官”的激励效用，还有腐败等因素的存在已经形成风气，纠错何其难，“纠错”不仅影响同级，也影响上下级政府的政绩和领导的仕途，再者，虚假数字日积月累，不可能在一朝一夕抚平，也不可能把前边年度的公布数字再调下来，所以，谁也不愿意去捅这个“马蜂窝”，这就是潜规则。

(三)统计人员的自身因素

一方面，在统计队伍中，统计工作人员大多数是非专业人才，统计专业知识底子薄，统计技术和统计方法掌握不牢固，统计能力建设提升不够，各种报表设计就有不少错误，下边面对错综复杂的报表，出现一些统计数据失真等问题属于必然结果。同时，由于统计人员的法制和职业道德观念不强，虽然国家颁发《统计法》已有多年，但基层单位和广大兼职统计人员并非了解《统计法》，更不懂得依法统计的重要性，面对枯燥乏味的统计工作，往往采取敷衍塞责的态度，人为地随意填报统计数据，造成统计数据来源不实。

(四)现代化统计手段落后

尽管近年来政府加大财政投入，专业统计部门自上而下均配了现代化统计设备，但在许多行政事业单位尤其是中小型企业单位在完成各类统计报表时仍然采取落后的手工统计，这样就难于保证统计的准确性和时效性。同时，由于缺乏科学的判断手段，各专业统计部门在统计汇总数据时，经常性地以经验来判断其真伪，难于确保统计数据真实性。

(五)为政府服务、为领导服务的传统定位有缺陷

统计为政府服务，为领导服务的做法没有错，但是不全面，整个社会经济、生活体系绝不只是政府和领导，占绝对多数的是广大公众和企业、社会。政府统计这种传统的服务模式，从观念到服务方式上都限制了对统计数据信息开发、利用的广度和深度，限制了统计服务职能的充分发挥。

三、政府统计数据失真的负面影响

1.在统计数据上弄虚作假是统计领域最大的腐败，违背了实事求是的思想路线，破坏了诚实守信的优良传统，造成了人们思想的混乱，助长了个人主义、地方保护主义等歪风邪气的蔓延。

2.统计数字失真，是对政府公信力最大的破坏，如果决策者在半真半假的数据中制订政策，政策的科学性也就会打折扣，最终影响政府的形象，损害国家和人民群众的根本利益。

3.“荣辱升降，系于一数”违背了干部任用原则。

4.影响了国家宏观经济决策的科学性和宏观调控的有效性，增加了宏观经济决策的风险，甚至会导致宏观经济决策的失误。

四、对策建议

1.要改变目前的统计人员听命于地方政府的办法，试行中央垂直或地方人大管理。保障统计资料的真实性，进一步提高统计的公信力，核心任务就是怎么有效地预防和制止行政干预统计数据。在中国保障统计数据的准确性需要因地制宜，笔者建议在以下两套方案中选择一种:其一，地方统计局与当地政府脱钩，实施中央垂直管理，领导任命、经费、人员编制都由国家统一安排;其二，地方统计部门也可以试行人大常委会直接管理的方式，依法独立行使统计职能。这两种方案都可以从管理体制上规避地方政府行政干预。

2.统计数据与政绩脱钩或重构统计类目核心指标细项内容。以前GDP等数据造假源出政绩考核，现在，GDP不再作为主要考核指标，但是，“数字出官，官出数据”的循环依然存在，关键问题在于政绩考核体制没有改变，地方官员干预统计数据的现象屡禁不止。这需要改变政绩与GDP挂钩的制度，而代之以环境指数、安全指数、就业指数、幸福指数或者和谐指数，这样，行政干预数据的现象才有可能逐步减少。在统计方法上，以企业计算资产收益率的办法来考核地方政府综合GDP，不仅测算流量及投入，更要测算存量财富及收益，测算绿色代价以及社会、文化各方面的成本，如此，不仅能够了解当地的经济发展速度，更能了解经济发展背后的代价及所支付的成本，考核也就公平得多。

3.要尽快研究建立一套适合我国国情并符合国际一般规则的统计制度、方法和指标体系。一是大力加强以信息化为重点的基础建设，努力实现统计手段的现代化，以信息化推动统计制度改革，以良好制度保证统计数据质量。二是建立起一套符合国情的统计指标体系以及评判统计数据的控制系统，在对统计数据真伪性的判断上，提供一套科学的、直观的和操作性强的方法。三是推广科学的统计技术，大力推进网上调查、联网直报等现代技术手段的应用，保证统计数据质量。

4.高度重视和大力发展民间统计。随着社会主义市场经济的不断发展，各种行为日益社会化，信息来源渠道多样化，必然要求统计组织类型多元化，统计体制改革也必然要向建立“社会化大统计体系”方向发展，这对数据作假也有重要的矫正效能。

5.开展国际统计信息交流。要针对我国加入WTO面临的国际经济新形势，加强统计的国际交流与合作，利用国际统计制度、方法和经验，提高我国统计数据和统计服务的质量，为我国全面参与全球化竞争做好必要的准备。

6.建立和完善群众监督机制。中国的官场潜规则是一个大染缸，有几千年封建社会的传统，积淀太深厚，玩弄权术，以假乱真，是一股强大的传统力量，严重影响着国家统计秩序。如果没有强大的监督力量、制度力量，很难解决大染缸这个大问题。唯一有效的办法就是严格的强有力的群众监督，干部干坏事总要伤害一些群众，受伤害的人当然愿意揭发，只要领导支持加以保护和奖励，举报和揭发就可以形成风气和制度，一切弄虚作假的歪风就无处隐匿。敢不敢请群众来监督政府的统计工作，是考验政府领导层是否决心依靠群众改变作风和改进工作的试金石。

7.加大依法统计和执法检查力度。通过强化宣传，进一步提高全民特别是领导干部的统计法律意识，让每个单位和个人知法、懂法、守法、用法，倡导高尚的统计职业道德规范，真正履行好法律赋予的职责和义务，做到依法统计，不出假数据，确保统计数据真实、准确、完整、及时。各级政府要从各方面支持统计部门依法行使统计调查权和监督权，统计部门要加强与纪检、监察、司法等部门的配合，加大执法检查监督力度，坚决查处和严肃处理在统计上弄虚作假、篡改编造等违法行为，特别要严防和惩治个别领导为追求政绩、名利，片面追求和盲目攀比经济增长速度，暗示、纵容、干预或者强令统计部门搞欺上瞒下或打击报复抵制统计违法者违法乱纪行为。

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