矿难治理的伦理困境及完善途径

闫 莹，王义保

(中国矿业大学 a.徐海学院;b.文法学院，江苏 徐州 221116)

近年来，矿难成为了政府、媒体、民众关注的社会热点之一。中国作为产煤大国的同时也是矿难大国。据国家安监总局有关统计资料显示，世界煤炭总产量的35%在中国，但矿难死亡人数却占全球的80%，百万吨煤死亡率是美国的150倍，是南非的30倍，是印度的8倍。煤矿安全事故的频发引发了关于生命、责任、人格、信任、良心等一系列伦理问题的讨论。作为管理主体的组织和个人，在管理过程中所应遵循的伦理准则要符合管理责任、生命珍视、人格尊重、和谐共存、持续发展等要求。在这一前提下，探寻煤矿安全生产问题的产生原因，从伦理角度出发考虑如何采取有效的解决措施，从而遏制煤矿安全事故的发生，具有十分重要的现实意义。

1 目前我国煤矿安全事故中的问题

尽管目前我国煤炭生产与安全技术已经处于世界先进水平，有关瓦斯、塌方、透水、通风等技术在很大程度上足以避免常规性的煤矿安全事故。但是，在煤炭市场中“资本害怕没有利润或利润太少，就象自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来，如果有10%的利润，它就保证到处被使用;……有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”［1］煤矿生产资本在矿业市场中也充分暴露了它的本性，煤矿安全事故在资本膨胀中不断发生。就目前的状况来看，我国煤矿安全事故中的问题主要表现为以下几个方面:

1.1 安全生产的漠视

针对时常不断发生的矿难，管理部门屡次强调加强煤炭生产安全，但是在很多情况下，这种命令在传达过程中不知不觉成为一纸空文。在市场利润的利诱下，许多生产企业在安全生产问题上没有给予足够的重视，安全建设与安全检查形式主义，加强安全生产只是停留在口头上而没有落实到实处。一些煤炭老企业，投入不足，设备老化，矿井抗灾的能力持续下降。很多企业没能树立“安全第一”的思想，企业安全投入少，保障安全生产的条件远远不足。而且，一些企业领导对安全生产的意识不到位，整改措施不力。有些企业为了增加经济利益，将本应进行安全技术改造项目的经费投入到非安全生产领域中，而置安全隐患于不顾。

1.2 非法生产屡禁不止

煤矿安全事故的频发，使得管理部门加大了对煤矿系统，特别是中小煤矿的整顿力度。但是随着国家强制关闭一批中小型乡镇和民营煤矿，反而加剧了煤炭市场的供应紧张的局面，煤炭价格一路走高，煤炭商品出现供不应求的局面。在经济利益驱动下，非法小煤矿不断出现。这些小煤矿不具有生产的长期性，以致安全设备投资花费较少。在开采过程中更是重生产利润而轻视安全。并且，这些非法小煤矿一方面不具备基本的安全生产条件，另一方面疯狂地私开滥挖，超层越界，争抢正规大矿资源。有时不仅自身事故出现频发，而且往往殃及大矿的安全，给一些国有大矿带来安全隐患或安全事故。

1.3 事故瞒报不断发生

《安全生产法》、《矿山安全法》、国务院302号令强调在矿业安全重大事故中触犯刑法的人要追究其刑事责任。《刑法》第134条、135条、137条也规定了矿山企业安全生产中可能的刑事犯罪。并且，如果发生了煤矿安全生产事故，有关负责生产与安全的管理者和领导也要承担相应的管理责任。这些政策法规的规定造成煤矿企业主和与事故相关的管理干部，均企图对矿业安全事故的严重性进行隐瞒以逃脱责任。有关煤矿安全监察人员反映，现在瞒报事故的查处越来越困难，瞒报的花样越来越多，事故组织得越来越严密。以致一些事故发生后，相关责任人控制知情者范围，异地处理受害者，提高赔偿额以稳住受害者家属，使得安全事故查处的难度越来越大。

2 煤矿安全管理问题的伦理分析

从我国煤矿安全生产问题的现状来看，以伦理的视角分析，煤矿安全生产过程之中存在着严重的伦理失范现象。以个体伦理为切入点来探讨煤矿安全生产管理过程中的现象与问题，可以归纳为以下几个方面:

2.1 管理良心的扭曲

康德认为良心是作为理性存在的人本来就具有的，是天赋的、绝对的。良心等于善良意志、义务意识、内心法则，是对普通道德法律的绝对尊重。因此，普通的道德法则就处于优先的地位。在煤矿生产领域，各种规定命令三令五申，不准政府管理部门和官员私开煤矿或入股煤矿，然而，一些官员以各种形式和名目进行违反。以亲戚名义挂牌或以金钱、权力等方式入股，给事故的追查与制裁带来很大障碍。一些责任的原因可能并不是完全违法了法律，而是由于自己的疏忽大意而导致了非自己意愿之内的失职行为。对煤矿安全生产的检查不力而发生的事故，从自觉上应负起一定的管理责任。管理良心的扭曲忽视正常的管理准则，形式主义的管理带来不可避免的悲剧结果。

2.2 管理人格的缺乏

管理人格是管理人员在管理活动中通过连续和持久的行为选择所表现出来的自我道德完整性，是管理人员道德意义上的整体性存在形态。高尚的管理人格对于社会有一种示范和教育作用，同时可以引导和激励管理人员自身。管理人格的塑造要求具有完整的人格意识、独立的行为能力、自由的社会关系的独立人格的形成，从而保障命令服从关系，以及国家法律法规等能与管理人员的行为、心理、意识等实现有机的统一。不断发生的矿业安全事故，使人们对矿业安全生产的管理者们产生了怀疑，实际上是对他们的管理人格产生了不信任。管理人员的管理人格的不健全引起的法治观念淡化、服务意识缺乏、协调意识淡薄、对效率的片面追求等现象是矿业生产安全问题的极大隐患。

2.3 责任意识的淡薄

责任意识是指人们对自身行为负责的一种主观意识，是社会整体利益对个体的要求，也是促进社会整体利益实现的积极因素。管理责任意识是以管理人员的道义、信念、价值观为基础的。管理责任意识使得管理人员对自身的行为尤其是职务行为负责，从而给管理伦理化的实现提供了基础。矿难发生后，一些官员想方设法逃避、推诿责任，以致不少事故的发生原因，最后归结为偶发的自然原因或不可抗的其他因素引起的。在矿业安全生产事故发生之前，重视建设管理人员的责任意识尤为重要。这样对于在矿业安全生产过程中促成负责任的管理行为具有重要的意义。

3 煤矿安全管理的伦理制度化途径

现代学者波普曾说:“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。……我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”［2］伦理制度化是将道德的非强制性转化为以法律、制度为后盾的强制性方式，突出了制度的约束作用。在煤矿安全生产问题上的伦理制度化，表现在以下几个方面:

3.1 完善法律法规问责制

在追究煤矿安全生产事故的直接责任人和其他管理环节的法律责任时，我国已有《刑法》《矿山安全法》《安全生产法》以及《安全规程》等几部法律法规作为保障，基本的法律问责制度框架已经形成。但是，在煤矿安全事故问题上，我们不难看出，这些法律责任控制机制还明显存在着不足，主要表现为在矿业安全管理中，政府及其工作人员违法行使职权时，并没有承担相应的法律后果。在相关法律完善机制建设中要完善法律问责制，除完善这些法律规章的有关问责内容外，还要完善追究违法责任的程序，加强程序立法和程序执法的建设，以减少安全管理职能与行为混乱、缺少必要的制约监督等现象的发生。同时，增强司法机关的独立性，使得司法过程免受行政力量的干涉，使其职能得到更好地行使。

3.2 加强责任主体的制约和监督

官煤勾结、监管腐败是管理人员在自利的动机驱使形成的，通过建立一种对安全责任的制约和监督制度安排，改变腐败成本与腐败收益不成比例的现状，是有效遏制矿业安全事故的有效途径。首先进一步推动矿业领域市场化改革，合理地进行规划矿产资源配置权，深入产权制度改革，实行市场准入制度，减少行政审批事项，强化政府监督与服务，实现简政放权，从管理职能根处铲除管理腐败的土壤。其次完善矿业安全生产监管人员的制度建设，创新人员的选拔和任用体制，增加矿业安全管理人员的区间交流，实现安全管理垂直领导，建立监管人员离任普审制，加大行风监督和腐败惩治力度，积极发挥舆论监督作用，积极发展与壮大矿业工会，形成遏制煤矿安全生产问题的有效制约机制。

3.3 建立完善的责任管理制度

煤矿安全管理系统缺乏明确的责任管理制度。目前，煤矿安全监察是“国家监察、地方监管、企业负责”的格局。但是一旦发生煤矿安全生产事故，在追究有关部门的责任时，很难有相应的规章制度作为保障。近年来国家安全生产监督管理局采取多种措施，支持地方政府加大严惩力度，提高事故赔偿标准，实行行政问责制，并严查公务人员失职渎职和事故背后的腐败问题，但措施的实现需要有一套完备的管理责任结构体制做保障才能实现。矿业安全管理中的责任如果仍然只是追查企业的责任，而忽视公共管理的责任，矿业安全生产事故的管理难以避免市场的弊端，事故将依然会不断发生。因此，在企业加强安全生产投入与管理的同时，强化公共管理中的管理责任，并以有效的制度固定下来，则是避免和减少矿业安全生产事故的有效途径。

［1］马克思恩格斯全集:第23卷［M］.北京:人民出版社，1972:829.

［2］波普.猜想与反驳［M］.上海:上海译文出版社，1986:491.

［3］池忠军.矿难的秩序分析框架与公共管理的回应［J］.中国行政管理，2006(2):55－58.

［4］王义保.制度视野下的矿业安全思考［J］.社会科学辑刊，2007(1):80－84.

［5］刘超捷.论煤矿安全投入法律制度的完善［J］.法学杂志，2010(11):78－81.

［6］周云圣.煤矿安全规制中信息不完全问题分析［J］.煤炭经济研究，2006(10):79－81.