苏南社会管理创新中的问题分析及应对——以苏州为例*

孙艺兵,刘建芳

(中共苏州市委党校,江苏苏州215011)

苏南社会管理创新中的问题分析及应对
——以苏州为例*

孙艺兵,刘建芳

(中共苏州市委党校,江苏苏州215011)

实现社会主义现代化是我国一个重要战略目标,而社会管理的现代化作为现代化重要的一环是不可或缺的。当前苏南地区的社会管理现代化面临着现代公民社会、信息社会、网络社会以及城乡一体化加速的挑战,因此还需要在社会管理理念、管理手段、社会组织监管、制度化的社会矛盾协调机制构建、社区自治、社会管理工作者队伍以及网络社会的监管等方面做出进一步的探索,切实提升社会管理的科学化水平。

苏南;社会管理创新;问题;应对

实现社会主义现代化是我国一个重要战略目标,根据江苏省委“十二五”发展规划,到2015年,苏南等有条件的地方在巩固全面小康成果的基础上要率先进入基本现代化。苏州作为全国和全省的先行发达地区,肩负着在“十二五”率先基本实现现代化的重任,作为现代化的重要一环,社会管理现代化不可或缺。改革开放以来,苏州在社会管理创新方面做了一定的探索,取得了一定的成绩,但随着工业化、城市化的进一步推进,城乡一体化的加速以及信息社会、网络社会的日益成型,社会管理也面临着新挑战。

一、当前苏南社会管理创新面临的挑战

(一)现代公民社会的挑战

随着改革开放的进一步推进,公民的视野在不断扩大,现代公民社会和公共政治逐渐成为主流意识。这种公民政治意识的觉醒以及其所带来的民主、法治、公平和权利意识,其必然的结果是公民参政议政的要求增加,是社会管理中公民自治与政府管理良性互动的指向。但实际生活中,民众仍然较为缺乏反映问题、诉求利益的渠道和社会自治的平台,这无疑加剧了社会矛盾的积累和民众不满情绪的积聚。

(二)信息社会的挑战

信息革命极大的改变了政府与公民的关系,使政治变“平”了。[1]随着信息技术的突飞猛进,电话、手机的普及,特别是互联网的发展,普通老百姓掌握了传播信息的工具与手段,可以自由地发布信息,交流思想,相互影响;而政府不再能够对信息形成有效垄断。这就削弱了政府的宣传效果,使反映统治阶级的主流意识要继续稳固的占据统治地位受到了极大的挑战,直接导致了政府权威以及政府对公民和社会控制的逐渐弱化,从而使建立在对信息绝对控制基础上的传统社会管理受到了重大挑战。

(三)网络社会的挑战

网络一方面给我们的生产生活带来极大的方便,但另一方面也给社会管理带来了一定的压力。随着互联网的迅速发展,互联网用户数量不断增加,截至2010年底,苏州的网民数量已达189.09万户。虽然相对实体社会而言,网络是一个虚拟社会,但是由于网络的快速传播性,网络言论的相对自由性以及政府对网络的相对弱控性,使网络对社会问题的影响和社会心理、社会情绪的形成具有举足轻重的作用,这在年轻群体中尤为表现明显。而且在突发事件中,网络往往发挥了重要的信息传播和组织引导作用。

(四)城乡一体化的挑战

随着城乡一体化的加速推进,苏州全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居住点,40%的农户实现了集中居住,一些大型动迁社区随之出现。这些新型农村动迁社区往往具有“大”而“杂”的特征。首先是大量原来分属于不同行政村的农民聚居于此,但之前的以行政村社为基础的社会管理面临消解,而新的城市社区管理模式又因为农村固有的宗社关系和血亲关系而受阻。同时受农民自身文化素质和传统村社管理模式的影响,新型农民动迁社区的居民对社区认同感比较漠然,对社区社会事务无所谓。其次,大量流动人口也聚居于此。截至2011年3月底,苏州外来人口已达637万,①而苏州乡镇企业的发展模式又导致大部分的外来人口聚集在乡镇。与此同时动迁农民在动迁中拿到的多套住房也使其发展房东经济成为可能。聚居于农村动迁社区的外来流动人口大多以工作和户籍来源作为交往的主要依据,一般以同事、老乡,而且主要是以老乡交往为主,对社区没有归属感,更不用谈参与社区事务和社区自治。因此,新型农民管理与外来流动人口管理所叠加而成的管理问题,成为当前苏州社会管理的难点。

更重要的是,以上这些新情况、新问题并非单一孤立存在,它们往往相互叠加、相互交织、相互影响,这进一步加剧了社会管理的复杂性和艰巨性。

二、当前社会管理创新中存在的主要问题

(一)社会管理理念还没有彻底转变

现代市场经济和公民政治的发展,要求政府从全能到有限,从控制到服务,从防范到人性,从人治到法治,从秘密到透明,从政府是社会管理唯一主体到政府依法行政与公民依法自治良性互动。虽然从党的十四大确立社会主义市场经济体制改革方向以来,我们一直在转变社会管理理念,但传统管理的惯性依然广泛存在。

(二)社会管理手段滞后于经济社会发展要求

在实际的社会管理中,传统的以政府为中心、以权力为本位、主要运用命令、强制、处罚、征收等强制手段依然还有市场,这种社会管理方式相对简单、粗暴,缺乏人文关怀,这对既有现代公民意识,又对社会问题和矛盾积聚了一定意见的人民来讲,进一步拉大了他们与政府的距离,加剧了社会群体情绪,使社会处于比较脆弱的秩序中,不利于社会稳定与和谐,也直接导致了当前社会管理的尴尬状况,即“老办法不管用,新办法不会用,硬办法不敢用,软办法没有用”,从而使社会管理手段在某些领域相对处于一种无所适从状态。

(三)社会组织尚无法真正成为公民自治平台

现代公民社会和公共政治的一个重要特征就是公民依托社会组织,在法律法规框架下,依法参与社会管理。虽然当前苏州社会组织的发展相对全国来讲是比较领先的,但要真正达到以社会组织促社会协同的目标,尚有不小差距。这既有社会组织本身的问题,即在建章立制、内部治理,自身建设等方面还没有真正走上法律化、规范化、自主化和专职化的道路。也有政府的原因,即政府对社会组织仍然持有一定的怀疑和不信任,不敢也不愿意向其转移职能,既害怕放权就失权,又担心社会组织发展不够规范而无法承担相应职能。

(四)制度化的群众利益诉求渠道和社会矛盾协调机制相对缺失

在计划经济体制下,由于社会阶层的相对简单和生活水平的相对低下,人民群众的利益诉求基本一致,相对掩盖和淡化了人民内部的利益冲突,使我们相对忽视了制度化的群众利益诉求机制和社会矛盾协调机制的构建。改革开放后,出于对发展经济和改善生活的强烈需要,更多地把工作重心和精力放在了发展生产上。但当社会发展从生存状态进入发展状态后,社会矛盾的积累和社会情绪的积聚影响了社会经济的进一步发展,就凸显了制度化的群众利益诉求机制和社会矛盾协调机制的重要性。

(五)社区自治中的行政干预依然偏强

虽然苏州已经建立了以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区工作站 (社区管理服务中心)为依托、其它各类社会组织为补充、社区居民广泛参与的新型社区管理模式,②但从当前的实际运行状况来看,依然存在镇 (街道)和社区职责不清、职能边界模糊的问题。一些镇 (街道)仍然是重点发展经济,并没有真正履行社会管理职能。而且几乎在所有的镇 (街道)都存在着将部分政务以行政命令的方式让社区居委会或村委会完成的情况。再有,苏州虽然实施了政府事务入社区准入制,但实际的准入权并不在自治组织手上,而是长期控制在政府手中,有的甚至直接跑到了条线部门的手中,社区自治组织基本上是“被准入”,准入权设置形同虚设。

(六)缺乏相对应的社会管理工作者队伍

30多年的改革开放和以经济建设为中心,使干部相对更重视和熟悉经济工作,而社会管理能力却相对薄弱,往往囿于过去的管理经验和方式方法,没能与时俱进地进行更新,缺乏对新形势新情况的应对能力。特别是不少社区工作者学历偏低,年龄偏大,缺乏民主法治意识,习惯于延续粗放式的工作方法。

(七)对网络社会的监管能力不足

互联网的快速发展使网络社会日渐成型,网络的匿名性使得百姓发表言论更自由,但也带来了一定的不负责任性,再加上网络的瞬间传播性和网络群间的盲目认同性,进一步加剧了政治社会生活中的蝴蝶效应。这使党管舆论在网络社会遇到了前所未有的挑战。

三、社会管理创新的对策思考

(一)社会管理创新的指导思想

苏南地区要进行社会管理创新,必须始终坚持胡锦涛总书记在省部级领导干部社会管理及创新研讨班即“2·19”讲话精神,要把坚持中国特色社会主义道路,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导同率先基本实现现代化结合起来,要牢牢抓住影响社会和谐稳定的突出问题作为社会管理创新的突破点,探索提高社会管理科学化水平,完善社会管理格局的新途径,从而切实维护人民群众的权益,激发全社会的活力、促进社会的和谐与稳定。[2]

(二)社会管理创新的原则

1.坚持市场化取向的现代公共行政原则。社会管理创新是社会主义市场经济的必然要求,因此必须坚持市场化取向的现代公共行政原则。一是要正确处理市场与政府的关系,明确二者的权利界限,做到到位而不越位,缺位即时补位,形成政府行政管理与公民依法自治的有效衔接和良性互动。二是借鉴现代公共行政的正确理念,坚持打造有限政府、法治政府、服务政府、廉洁政府、公开政府和透明政府,坚持社会管理主体多元化、结构扁平化、手段现代化和人性化。[3]

2.坚持解放思想、实事求是的原则。社会管理创新是对旧有社会管理体制的一种变革和突破,但这种变革和突破不是主观意识的想当然,而是基于对于社会发展规律的尊重,是政府主动适应不断变化的客观社会现实,主动探索并迎合社会发展规律的一种能动行为。因此要坚持解放思想、实事求是的原则。一是要坚持到实际的社会生活中去,到社区、农村、工厂、外来人口集中租住区,真正沉淀到社会生活的最底层,去倾听最基层的声音,挖掘老百姓的真实想法,解决民众的现实问题。二是要敢于开拓创新,先行先试。社会发展的一般规律是谁先发展,谁就率先遇到问题,这既是挑战也是机遇。苏南作为先行发达地区,要继续本着解放思想、实事求是的原则去开拓创新,先行先试,积极破除社会管理中的体制机制障碍。

3.坚持以人为本、改善民生的原则。社会管理说到底是对人的管理和服务,最终目的是为了维护好最广大人民的根本利益。[4]因此要坚持以人为本、改善民生的原则。一是要坚持人民群众的主体地位。人民群众是历史的创造者,在社会管理创新中要注意发挥并尊重人民群众的首创精神,通过调动人民群众的积极性来开创社会管理的新局面。二是要注重改善民生。要把人民放在心中最高位置,坚持问政于民、问需于民、问计于民,把人民群众意见最大、情绪最多的问题做为社会管理创新的突破点,切实解决好收入、就业、教育、医疗、住房、社会保障、征地拆迁、环境保护等涉及人民群众最直接、最现实的利益问题,真正做到依法保障人民群众的各项权益。

4.坚持统筹兼顾、全面协调的原则。社会管理创新是一项系统性、开创性和持续性的工程,涉及到社会生活的方方面面,因此要坚持统筹兼顾、全面协调。一是要统筹好改革发展稳定的关系。在社会管理创新中需要发挥改革创新精神,但每一项改革政策、措施出台一定要慎重,出台之前要广泛听取不同阶层的意见,尽可能实现决策的科学性。政策出台后要注意及时收集社会反馈信息,不断加以完善,使之尽可能最大限度地维护好广大人民群众的实际利益。二是要注意当前工作与长远目标有机统一。要善于把群众当下最期望解决的社会问题作为当前社会管理创新的重点工作,通过当前问题的实际解决来推进长远目标的实现。三是要注意因地制宜、有计划、有步骤地分类推进。要把握好社会管理民主化、法治化的规律,根据实际情况和特点,探索出一条适合自身发展实际,具有苏州特色的社会管理创新之路。

(三)当前创新社会管理应着重解决的问题

1.加快转变社会管理理念。理念是行动的前提,要构建与社会主义市场经济、现代公民政治相适应的社会管理体制机制,首先就是要加快社会管理理念的转变,切实推进政府从全能到有限,从控制到服务,从防范到人性,从人治到法制,从秘密到透明的转变,实现政府依法行政与公民依法自治的良性互动。

2.不断探索与经济社会发展相适应的社会管理手段。要及时呼应人民对公民社会、法制社会的期盼,不断探索与经济社会发展相适应的社会管理手段,尽量少地运用命令、强制、处罚、征收等强制手段,更多地运用人性化、柔性化、服务化和法制化的手段来对社会事务进行管理,体现现代社会对人权和法律的尊重。用法制的方法解决社会问题和矛盾,用人文的关怀拉近政府与民众间的距离。

3.加强对社会组织的培育发展和监管,搭建公民自治平台。社会组织是实现“社会协同、公众参与”的重要载体,因此要加强对其培育发展和监管。一是要进一步加快政府职能向社会组织转移的进度,尽快将一些事务性、公益性和辅助性的职能转移、授权或委托给社会组织,并通过建立健全相应的政策支持鼓励社会组织规范承接。二是要通过政府创新培育方式、落实扶持政策、建立购买服务机制等政策来培育扶持社会组织发展壮大,尤其是扶持和发展公益类、新兴产业类社会组织和社区组织。三是要通过建立规范的制度加强对社会组织监管。例如可以通过规范年检制、评估定星制和对外公示制等手段促进社会组织建章立制,强化内部治理,规范自身建设,推动其尽快走上法律化、规范化、自主化和专职化道路。四是要注意普遍发展与重点培育相结合。在普遍发展的同时,要重点培育有利于改善民生、提高社会公共服务水平、化解社会矛盾、促进社会和谐的公益类社会组织;有利于促进政府职能转移、符合产业发展方向、适应市场化进程的行业性社会组织;有利于增加农民收入,提高农民生活水准的农村专业经济合作组织;有利于丰富居民生活,增进邻里感情的互助、公益、文体和教育类社区社会组织;有利于为社会组织提供团结引领和服务共治平台的枢纽性社会组织。③

4.加快建立反映群众诉求和解决社会问题的制度化机制。制度化的群众利益诉求机制和社会问题协调机制有利于畅通政情民意、化解社会矛盾和维护社会稳定。一是要加快建立制度化的群众利益诉求机制,要建立一个人民代表大会、专家委员会和社会组织共同参与的模式,通过建立和完善民意调查制、信息公开制、听证会制、公民投票制等制度,形成公民利益的制度化表达渠道。二是要注意帮助困难群体和弱势群体解决实际问题,如帮助下岗职工、困难企业职工、城乡贫困人口、拆迁户、征地农民、农民工和流动人口等解决实际问题,保障他们生存发展和平等参与的基本权益,让他们切实感受到党和政府的温暖,增强对党和政府的信任。

5.切实提升社区治理水平,夯实社会管理的基础。社区是社会的基本单元,是党和政府的执政基础。一是要进一步厘清镇 (街道)和社区职责。使街道办事处真正把工作职能转移到城市管理和社区建设上来,实现重心向社区下移,经费向社区倾斜,人员向社区下派,不断提高服务基层群众的能力和水平。[5]二是进一步整合社会力量,形成社区发展合力。要通过实地调研,研究出台政策措施,激活徘徊在社区自治之外的诸如业主委员会、物业公司、中介公司和辖区单位等参与社区自治的动力,形成有效的社区自治合力。三是要实现市、区工作进社区“准入权”的依法回归,使其回到社区自治组织手中。凡需将工作延伸到社区的,有关部门必须分别向市、区社区建设协调领导机构提出书面申请并说明具体的任务及经费来源,被准予进入的工作,必须做到费随事转,权随责走,没有获得准予的工作,街道办事处、社区居委会有权拒绝。

6.加快建设一支能力强、素质高、视野宽、心怀群众的社会工作者队伍。一是要切实转变观念,提高认识。转变管理理念,推动政府依法行政与公民依法自治良性互动。二是不断提升管理能力,创新管理方式。要加强对社会管理工作人员的培训,通过学习,增强调查研究、做群众工作、协调利益、化解矛盾、调处突发事件的能力。同时要善于在社会管理实践中总结经验,创新方式方法,努力提高服务社会的水平。三是要致力服务群众,注重风险防控。群众是我们党的力量源泉和胜利之本,要坚持服务群众,同时要树立风险防控意识,建立完善重大事项风险评估机制、民意调查机制、利益相关方谈判协商机制、听证会制度等,协调社会利益,化解社会矛盾,控制社会风险,保持社会稳定。[6]四是要改变考核指标,完善考核体系。把加强社会建设、创新社会管理作为绩效考核的重要内容,适当增加人民满意度、社会自治度、公民参与度、风险防控度等社会管理相关指标,使社会管理创新工作紧紧围绕公民福祉中心展开。

7.加强对网络社会引导和监管,把握主动权。一是要加强主流网络建设,积极发挥舆论引导功能。要充分利用党管舆论的有利地位,积极建设主流网络媒体,宣传党的理论路线方针政策,同时要改革创新理论宣传手段,采取网络动漫、网络视频、网络图片展、网上讨论互动等老百姓喜闻乐见的方式,全面、具体、生动地宣传马克思主义、党的方针政策和我国改革开放以来取得的重大成果,使其成为宣传马克思主义的主阵地,成为网上舆论引导的主力军。二是要积极推行电子政务,全面建设网络政府。通过电子政务、网上信息公开和网上政民互动等方式,主动加强与民众沟通,了解民情民意,使网络成为新时代紧密联系群众的重要手段,成为民众反映问题、诉求利益的有效渠道,成为政府解决民众诉求、维护民众利益的重要阵地。三是要完善法律法规,加强网络监管。比如实行网站实名制、网络舆情监督员制度等,加强对网络舆论的动态监管和主流引导,使网络成为社会管理的有益工具。

注释：

①数据来源于苏州市公安局。

②社区工作站是苏州的创新,在农村则是社区管理服务中心,目前在苏州全市范围内,基本做到了社区工作站全覆盖。

③目前,各地有尝试建设“社会组织总会”或“社会促进会”,这类社会组织具有一定的枢纽作用,可以为一些找不到业务主管单位的社会组织提供相应的业务主管功能,使得这些社会组织得以在民政局登记备案,而不至于成为非法组织。

[1][美]托马斯·弗里德曼.世界是平的 [M].何 帆,肖莹莹,郝正非,译.长沙：湖南科学技术出版社,2010：42-44.

[2]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系 [N].人民日报,2011-2-20(1).

[3]陈振明.什么是政府的社会管理职能 [J].新华文摘,2006(3)：3-5.

[4]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系 [N].人民日报,2011-2-20(01).

[5]王 颖.社区治理中的政府角色定位[J].江苏技术师范学院学报.2010(10)：9-10.

[6]熊昌茂.现阶段农村社会管理创新的路径研究[J].常州大学学报 (社会科学版),2011(3)：45.

Problem s Analysisand Respond ing Strategies of Social Management Innovation in Southern Jiangsu Province—Taking Suzhou asan example

SUN Yi—bing,L IU Jian—fang
(The Party School of CPC Suzhou M unicipal Committee,Suzhou 215011,China)

Socialist modernization is one of our country’s key strategic goals,and modernization of social management is an indispensible component of overall social modernization.But the social management modernization in Southern Jiangsu province is faced with the challenges imposed by amodern civil society,an information society,a network society and the acceleration of urban and rural unification.Further exp lorations should be made in the fields of social management innovation,such as social management Concepts and methods, social organization supervision, building of institutional social conflicts coordinating mechanism,community autonomy,social management working team and supervision of networks,so as to enhance the scientific level of social management.

Southern Jiangsu province;innovation of social management;key problem;responding strategy

刘志新)

C912.8

A

2095-042X(2012)02-0043-05

2011-12-18

孙艺兵 (1958—)男,江苏苏州人,硕士,教授,主要从事政治学、社会学研究。

江苏省委党校2011年重点立项课题 (XT 1106);苏州市社科联2011年立项课题 (11-D-05)