食品安全监管中第三方力量的培育

伊海燕

食品安全监管中第三方力量的培育

伊海燕

指出食品安全的症结是食品标准偏低，食品监管方式、权限设置不合理。此外，食品行业协会、新闻媒体和消费者作为第三种力量作用没有充分发挥也是一个重要的因素。当前，政府可以对行业协会适当放权，对新闻媒体增加保护，对消费者增加知情权方面等对第三方力量予以培育，共同构建食品安全的防线。

食品安全；第三方力量；放权；保护

食品安全状况目前在我国依然表现得令人担忧，比如，2010年西安的“五常米”事件，湖南的金浩茶油事件，以及层出不穷的毒韭菜、毒大米、毒馒头等事件，食品安全问题不断发生。这些问题产生的症结主要在于我国目前的立法不科学，食品标准偏低，食品监管方式设置不合理，政府职能交叉。笔者认为，第三方力量不能充分发挥作用也是其中的一个重要因素。从社会管理创新的角度看，政府有必要培育食品安全中的第三方力量。

制约食品安全的环节主要有三个方面：第一是生产环节。保证食品安全生产的责任主体是生产者。对这一环节的监管或监督可以通过严格的立法使生产者不敢在生产过程中掺杂掺假，加入非法添加剂；第二个环节是流通环节。这一环节的主体是销售者，销售者执行严格的进货验收制度将会大大减少有安全隐患的食品流入市场。当然，销售者在销售的过程中不当保存，或掺杂掺假，以假充真也会导致食品安全问题的出现。第三个环节是消费环节，消费者如果在购买到假冒伪劣商品时能够积极维权，会产生倒逼生产者保证商品质量的效果。

政府在食品安全生产监管中起主导作用，但仅仅依靠政府的力量来监督食品安全显然是不足的。政府要主动地培育第三方力量，充分调动第三方力量的积极性，共同保证食品行业的安全。所谓第三方力量，是相对于政府和生产者而言的，在食品安全领域主要是指行业协会、新闻媒体和消费者。

一、第三方力量监管的可行性分析

（一）食品行业协会

食品行业协会是介于政府、食品生产企业之间的社会中介组织，它是一种民间性的行业自律组织，不属于政府管理机构系列，国际上称为非政府机构（又称NGO），属非营利性机构。我国大中城市基本上都建立了自己的食品行业协会，例如广东省食品行业协会 、深圳食品行业协会、厦门市食品行业协会、重庆食品行业协会，等等。

食品行业协会的组成人员是本行业的相关经营者，例如，广东省食品行业协会章程第二条规定：本会由广东省行政区域内的食品行业企业（含餐饮服务企业）及食品机械、包装等相关经济组织自愿组成，具有法人资格的非营利性、地方性社会组织和自律性行业管理组织［1］。行业协会的成员对于所在行业领域内食品的生产技术、材料来源及配方、工艺流程、成本及销售管理、产品品质等方面信息的获取和掌握更容易，更丰富。这种内部人士构建的行业协会相较于政府监管部门和广大的消费者，更具有专业性、针对性和预见性。

食品行业协会的组织宗旨主要是制定行业职业道德准则和行规、行约，建立行业自律性机制，规范行业的自我管理，提高行业的整体素质，维护行业的整体利益，并监督会员执行［1］。由于假冒伪劣食品、有毒有害食品不仅会损害消费者的利益，也会损害老实本分、合法经营者的利益，对本行业的长期发展是有害而无利的，因此，行业协会为了捍卫正当经营者的合法利益，为了本行业的长期利益，避免整个行业声誉受损，会利用自己的专业优势和团体优势，制定行业规则来防范和制止假冒伪劣及有毒有害食品，加大违法行为的机会成本。专业性和技术优势以及和消费者的利益相关度较高，使得食品行业协会的监管的权威性、科学性、有效性能够得到切实的保证，行业协会的监管可以发挥政府监管所无法发挥的作用。这其实是成本较小的一种监督方式。食品安全监管与政府各职能部门的监管应当本着有利于发挥监管效益的原则进行分工，互相配合，各展所长，相得益彰。

（二）新闻媒体和网络媒体

新闻媒体主要是指报纸、电视等传统媒体，传统媒体具有传播范围比较大、传播速度比较快等特点。网络时代下，信息的传播速度更快、传播范围更大、传播方式更加多样。因此，在当今食品安全的形势下，我们要重视发挥新闻媒体和网络作用。《食品安全法》第八条规定：“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”由此可见，我国政府对新闻媒体在食品安全中作用的界定是公益宣传和舆论监督。这是新闻媒体的责任也是权力。但由此也可以看出，我国政府对于网络媒体的监督方面重视不够。事实上，第一时间发布食品安全信息的往往是网络。相对于传统媒体而言，网络的速度快、交互性强，任何人都可以成为网络信息的发布者和参与者，因此其影响更广。我们要充分发挥传统媒体和网络媒体的优点，把食品安全的信息及时地通过网络或新闻媒体传播给消费者，用正确的食品安全知识引导消费者的消费行为。在美国，通过互联网发布食品安全信息十分普遍，美国联邦政府专门设立了一个“政府食品安全信息门户网站”，人们可以通过该网站，链接到与食品安全相关的各个站点，查找到准确、权威并更新及时的食品安全信息［2］。目前我国民间网站发布的食品安全信息也不少，但是由于缺少政府或者专业机构的参与，其真实性、权威性受到较大的质疑。

（三）保证消费者的知情权

根据弗里曼的“利益相关者”理论，食品生产企业的生存和发展离不开对各种利益相关者要求的积极回应。在食品领域里，利益的相关者不仅包括上级主管部门、企业股东、供应商等，还包括消费者。食品质量的好坏最终要通过消费者才能体现出来。生产者生产的最终目的是通过消费者的购买行为实现自身的利润。消费者群体是庞大的，通过他们的选择，那些经得起实践检验的好产品能够拥有市场，而那些质量不好的食品则被逐出市场。这一市场机制作用的发挥，使市场资源得以合理配置。然而在食品安全领域里，还存在着严重的信息不对称的情况。消费者对商品的了解很多情况下仅限于商品的外观，在对商品缺乏充分知情权的前提下，消费者选择权的行使是盲目的，有的时候会出现“劣币驱逐良币”现象，这种现象又会反过来刺激一部分商品生产者投机取巧、生产假冒伪劣产品。在德国，如果消费者发现食品在保质期间变质，发现食品企业卫生不达标，或发现生产者的食品标签不真实，都可以向当地食品监管部门检举揭发。消费者在食品安全中的监督作用是重大的。在我国目前没有公益诉讼的法制环境下，我们应多多鼓励“王海式”的打假，调动广大消费者和劣质食品做斗争的积极性，进一步完善“假一罚十”的惩罚性赔偿，增加和落实对于消费者举报的奖励性办法。规定商品生产者提供商品的完整信息，组建政府或行业组织的官方网站，保证消费者能够充分了解商品的详细信息。

二、政府对第三方力量权力的释放

培育第三方力量需要政府权力的释放，消除对第三方力量的怀疑，制定科学合理的制度，保障第三方监管的权威。

（一）行业组织协会

我国目前实施的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第二十四、二十五条规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定，并报国务院卫生行政部门备案。企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。”这意味着我国食品安全标准体系，排除行业标准，突出国家标准，照顾地方标准，保留企业标准。此体系中，政府规制在食品安全规制中起着决定性的作用，行业组织和企业的作用或者被排除，或者被大大弱化。食品安全领域信息不对称的特征比较明显，这就导致政府监管部门和普通的消费者等外部主体往往难以完全充分掌握某一特定行业领域与特定品种有关的食品质量安全的相关信息［3］。此时，行业协会的专业性便得以体现。但是在目前情况下，食品行业协会的作用是受限的。例如《食品安全法》第七条对食品行业协会的职能定位是：食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。这种立法规定，漠视了食品行业的作用，强化了食品监管领域里的行政监管色彩。食品行业协会在组织制定食品类相关国家标准、行业标准、地方标准，组织食品类标准的宣传贯彻实施，参与行业企业生产经营许可证的资质审查工作，参与行业内重大技术改造技术创新技术引进和投资与开发项目的前期论证，开展行业科技成果、新产品鉴定，推广优秀科技成果，推动企业技术进步与创新，促进食品产业的发展等方面，都需要接受法律法规的授权或政府有关部门的委托。食品行业协会工作的积极性被降低。笔者认为，在食品监管领域里，政府可以从以下几个方面放权给行业协会。

第一，培育真正由企业自发形成的组织。这类协会组织对企业有很强的吸引力，政府要善于发现并培植他们。要放宽对协会的审批登记制度，施行行业协会备案制度；降低行业协会的成立门槛，制定一个比较宽松的政策法规环境，为行业协会的发展提供适宜的环境。

第二，对于一些存在必要、已经有一定影响的既存“协会”给予一定的支持,投入必需的资金或给予优惠政策等解决其发展动力不足的问题。

第三，弱化行业协会的行政色彩。行业协会的本质属性是自治性，如果行业协会缺乏其应有的自治性，而只是政府机关的附庸，那么它就难以在行业中树立自己应有的威信，获得整个行业的认同，对食品行业的监管也会力不从心。

第四，强化食品行业协会的惩罚权。借鉴《律师法》的规定，规定每个食品生产企业应当加入当地的食品行业协会，入会不是自愿而是一种义务，要自觉接受行业协会的监督和管理。整个食品行业都纳入食品行业协会的管理，从而避免监管的漏洞。

第五，对于行业标准等的参与权制度化。改变目前行业协会对于国家标准和行业标准的制定需要授权或接受委托的被动局面，这种授权和委托要制度化、规范化、长期化，使之成为一种制度性的规定，有利于行业协会增加社会责任感，有利于行业协会工作积极性的调动。

（二）新闻媒体网络

政府首先要放松对新闻媒体的审查力度。对于食品安全中出现的问题，政府要让新闻媒体、网络媒体敢说，敢于通过调查还原事情的真相。第二，加大对新闻媒体工作者的保护力度。对媒体工作者的保护，要从刑法的角度加大保护。

（三）消费者协会

要进一步探索消费者协会等进行公益诉讼的相关具体制度。解决消费者小额诉讼的困扰，严格执行对生产者“假一罚十”的惩罚性赔偿制度，落实消费者举报奖励制度,充分调动消费者维权的积极性。

三、第三方监管权威的保证

当然，食品行业协会的监管容易产生“自遮家丑”的疑虑，新闻媒体的监督容易出现“自造新闻”的虚假，消费者的监督容易落入“无权监督”的尴尬。保证第三方监督的权威性是发挥第三方监管力量的前提。

对于食品行业协会而言，政府对其有一种监督和引导的职责。当前，政府要尽快为食品行业建立信息平台，与各地工商部门建立定期的沟通机制，双方信息畅通。其次，建立一个独立的是检测平台，建立食品检测中心。工商、食品行业协会和检测平台三者相互关联而又独立的运作，为社会提供真实的食品安全信息。

对于新闻媒体和网络媒体而言，政府需要强化对新闻行业从业操守纪律的规定，在社会中广泛宣传媒体从业人员的职业道德，杜绝不公正、不客观的恶意炒作。

四、结论

民以食为天,食以安为先。食品安全监管是一个系统工作，在科学立法、权力合理设置的社会大环境下，发挥政府的主导作用，赋权给行业协会、新闻媒体和消费者等第三方力量，引导其主动参与食品安全监管，同时保证其监督管理的权威性，一起为食品安全构筑坚固的防线。

[1]http://baike.baidu.com/view/6738346.htm

[2]张守文.发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示[J].中国食品学报，2008(6).

[3]郑小伟,王艳林.食品安全监管中的第三方力量[J].河南省政法管理干部学院学报,2011(5-6).

R155

A

1673-1999（2012）12-0098-03

伊海燕（1977-），女，河南永城人，硕士，安徽经济管理学院（安徽合肥230059）公共管理系讲师。

2012-04-03

安徽省教育厅高等学校省级优秀青年人才基金（2012SQRW252）。