少数民族地区创新社会管理的探讨

2012-08-15王莉君

重庆科技学院学报（社会科学版） 2012年12期

王莉君

少数民族地区创新社会管理的探讨

王莉君

少数民族地区的社会管理关系到民族地区的稳定与发展，创新民族地区社会管理离不开少数民族公众的参与。从以“保障民生”为重点的社会管理和以“突发事件”为代表的政府公共危机管理两方面论述了民族地区公众参与社会管理的必要性，分析了现阶段创新政府社会管理存在的诸多制约因素，提出了解决这些制约因素的思路。

少数民族；社会管理；保障民生；突发事件

少数民族地区的社会管理关系到民族地区的稳定与发展。创新民族地区社会管理离不开少数民族公众的参与。当前，少数民族地区的民生问题在社会发展进步中日益凸显，成为党和政府关注的重点问题。此外，近些年来，民族地区危机事件的发生越来越多，这些危机事件威胁着少数民族地区的稳定和公众的生命安全。创新民族地区社会管理，实现公众广泛而有序的参与，是解决民族地区以“保障民生”为重点的社会管理和以“突发事件”为代表的政府公共危机管理的重要基础。

一、少数民族地区公众参与社会管理的必要性

民族地区的稳定关系到社会的发展进步和国家的长治久安，创新民族地区社会管理已迫在眉睫。在落实以人为本的科学发展观的前提下，公众参与民族地区社会管理已显得越来越重要。

（一）少数民族参与以“保障民生”为重点的社会管理的必要性

1.实现民族平等，保证少数民族当家作主的必然要求。要实现民族平等、民族团结，一条重要的途径就是让民族地区人们参与到政府社会管理中来，这样不仅保证了少数民族地区人们当家作主，也使他们的主人翁意识得以体现。少数民族地区人们通过参与各项政府社会管理工作，便于他们更好地理解国家和政府的各项方针政策，这将有利于国家关于少数民族地区政策的制定与落实。

2.整合社会力量，提高政府社会管理效率的必然要求。少数民族地区由于地处偏远，条件较差，政府的社会管理能力往往会受到诸多客观因素的限制。如果让民族地区人们参与到政府的社会管理过程中来，这便于整合各种社会力量，解决政府失效问题，使政府与公众形成良性循环互动，更好地提高政府社会管理的效率。

（二）少数民族参与以“突发事件”为代表的政府公共危机管理的必要性

1.有利于降低危机带来的各种损失。由于边疆少数民族地区地处偏远、交通不便等各种因素，加之少数民族地区政府的人力、物力、财力有限，这些地区若发生的公共危机往往会给当地带来更大的损失。少数民族地区公众的参与，有利于整合各种社会力量，把因公共危机导致的损失降低到最小限度，这也便于尽快恢复危机后的各项工作。

2.有利于提高公众的危机意识，增强少数民族地区社会自救能力。在政府公共危机管理过程中，公众既是危机管理的直接对象，同时也是非常重要的公共危机管理主体。事实上，很多危机和灾难的发生，都与公众自身的危机意识欠缺、防范能力差有关。民族地区公众通过参与政府公共危机管理过程，必有利于提高公众的危机意识，进而提高社会自我救助能力。民族地区公众可以组织、帮助更多的人们开展自救，也可以提供一些互救的方式，同时可以直接给以物质、精神等各方面的援助［1］。这样的救助体系，能使身处危机中的人们体会到社会本身巨大的力量。

3.有利于弥补少数民族地区危机管理中的“政府失效”问题。“政府失效性”是指当危机发生时，政府在短期内所能提供的公共资源极其有限，进而导致对某些危机事件无法采取及时且有效的应急措施，最终造成重大损失［2］。为解决“政府失效性”问题，政府在处理危机的过程中，除自身积极参与并发挥主导作用外，更应注重民族地区公众及社会组织的全面参与。公众及社会组织积极参与公共危机管理，既有利于提高政府的调动能力，也有利于发挥民族地区公众及社会组织在危机处理过程中的自我救助能力。

4.确保政府危机管理中最大限度地维护公共利益。政府通过危机管理为全社会提供公共安全服务，这是政府的基本职责。政府危机管理以提供社会公共安全为宗旨，以保障和维护社会公共利益为目标。从理论上说，在政府由其公共性决定的从事社会管理和提供社会公共服务的职能中，实现社会公共利益的最大化是政府决策和政府行为的逻辑起点［3］。政府在危机管理中，能否尽可能地防止公共危机的发生，能否正确处理已经发生的公共危机事件，从而最大限度地维护和保障好公共利益，这是评价政府决策水平高低和危机管理能力强弱的标准［4］。公众参与公共危机管理，可以使政府危机管理更加透明化，从而实现公众对政府的监督。

二、创新政府以“保障民生”为重点的民族地区社会管理的制约因素及解决思路

少数民族地区，由于地理条件和历史因素的限制，其经济发展水平远远落后于我国发达地区。新形势下，在创新政府以“保障民生”为重点的民族地区社会管理方面也面临着诸多复杂的现实状况及制约因素，这些制约因素决定了创新政府的以“保障民生”为重点的民族地区的社会管理应着重从改善生态、组织队伍、经济发展、社会事业、民族区域自治制度几个方面寻求解决思路。

（一）以“保障民生”为重点的社会管理制约因素

1.自然环境与生态环境恶劣，增加了社会管理的难度。很多民族地区地处偏远，相当一部分地区处于干旱地区，水资源缺乏，土地沙漠化现象严重，森林覆盖率极低。一些民族地区地处高寒区，冰雹等自然灾害频繁，常年平均气温低，自然环境极其恶劣。这在客观上增加了少数民族地区社会管理的成本，加大了少数民族地区社会管理的难度。

2.人才队伍建设滞后，组织领导队伍不健全。民族地区发展滞后，关键在于人才队伍建设滞后，民族地区人才总量严重不足，人才总体水平远远低于发达的东部地区。同时，少数民族干部队伍数量不足、素质普遍不高、文化水平较低，年轻干部严重不足［5］。人才队伍建设滞后，思想观念必然会落后，这将严重阻碍政府创新以“保障民生”为重点的民族地区社会管理。

3.城市化水平低，现代观念不强，经济发展水平落后。少数民族地区绝大多数城市的城市化水平较低，加上很多民族地区社会发展程度低，致使其现代观念不强［6］。很多少数民族地区经济发展与发达地区相比仍存在很大差距。经济落后的现状加大了政府“保障民生”的社会管理的成本和难度。

4.民族地区各项社会事业建设缺口大。大多数民族地区由于教育经费投入不足，义务教育实现程度远远落后于发达地区，一些学校的办学条件十分简陋，师资严重短缺。受经济发展等方面的制约，民族地区的就业和收入增长还存在诸多困难。此外，养老问题也是很多少数民族地区社会正面临的一大难题。少数民族地区还存在着看病难、看病贵的问题。由于各项社会事业建设缺口太大，增加了社会管理的难度。

5.法制建设不健全，相关政策落实不到位。由于民族地区经济发展水平落后，人才缺乏，致使相关法律法规政策落实不到位，许多民族地区的干部和群众也都缺乏法制意识和法律观念。民族法规体系不够完善和民族法制建设不健全，导致社会管理政策的落实缺乏保障。

（二）创新以“保障民生”为重点的社会管理思路

其一，社会管理要注重改善生态环境，促进社会可持续发展。民族地区要大力发展科学技术，依靠科技进步促进生态环境的改善［7］。同时，改善生态环境离不开民族地区群众的参与，政府应加大宣传力度，呼吁更多的人参与到改善生态环境的行列中来。政府在社会管理中要使社会经济和生态环境协调发展，走可持续发展之路。

其二，政府要努力建设一支高素质的人才队伍和组织领导队伍。创新政府以“保障民生”为重点的民族地区社会管理，离不开人才的支持。培养少数民族干部直接关系到党的各项方针、政策在民族地区的贯彻执行，关系到民族区域自治制度的坚持和发展，关系到少数民族地区经济的繁荣，关系到政府社会管理的创新。要进一步扩大少数民族地区干部队伍的数量，提高干部队伍的整体素质，同时要注意特别培养年轻干部［8］。政府还应通过制定各种优惠政策吸引更多的人才到少数民族地区建功立业，为政府创新以“保障民生”为重点的社会管理提供强有力的人才支撑。

其三，政府要加快经济发展，努力改变民族地区落后观念。加快经济发展是进行社会管理、解决民族问题的重要途径。政府要不断创新发展思路，要立足于民族地区本身的优势，发展民族地区特色产业，要加快民族地区经济结构调整，加快经济增长方式转变。同时，政府要坚持统筹兼顾，力求经济发展与资源利用相协调，走可持续发展之路，树立科学发展观。只有加快民族地区经济发展，政府进行社会管理的效率才能得以根本提高。

其四，以“教育、就业、医疗、养老”为突破口，全面发展民族地区社会事业。政府应努力改善民族地区教育落后的现状，除基础设施外，民族地区师资队伍结构不完善，质量不高。政府应努力通过提供各项优惠政策，吸引更多有学历的知识分子到民族地区教书。此外，政府应利用积极的就业政策以解决少数民族地区人们的实际生活困难，给失业的人们提供最低生活保障［9］。政府要努力改变民族地区医疗资源不足的现状，政府可以不间断地牵头一些国内高水平医院的医生来民族地区进行短期医疗志愿服务，这样既可以使民族地区人们享受到高水平医生的救治，同时还可以通过这些医生的指导，提高民族地区医生的水平。最后，政府要不断完善和落实民族地区基本养老保险制度。只有民族地区各项社会事业得到不断建设，只有基本民生不断解决，民族地区的发展才能获得和谐稳定的环境和良好的社会基础。

其五，坚持和完善民族区域自治制度，不断优化民族地区法律法规体系。实践证明，民族区域自治制度具有强大的生命力，适合我国国情，为保障少数民族当家作主、巩固民族团结、实现各民族共同繁荣与发展起到了重要作用。我们要继续坚持民族区域自治制度，为民族地区的发展提供一个和平的环境，为民族地区社会管理提供制度支撑。此外，要不断完善民族法规体系，通过法律宣传等途径加强民族地区干部和群众的法制观念。

三、创新政府以“突发事件”为代表的民族地区公共危机管理的制约因素及解决思路

近年来民族地区频发公共危机事件，民族地区的公共危机管理在法律保障、组织队伍、管理机制等方面还存在着不足和缺陷。针对这些不足和缺陷，必须提出科学而有效的解决措施。

（一）创新民族地区公共危机管理的制约因素

一是政府危机管理中公众参与的法律制度保障缺乏，公众参与政府危机管理的意识薄弱。我国目前的法律中，尚没有公众参与政府危机管理的权利以法律条文的形式加以确定，公众参与政府危机管理的随意性比较大。由于公众参与缺乏法律制度保障，使得公众参与政府危机管理的意识薄弱，即便有参与意识，由于缺乏法律保障，很多公众的参与愿望和行为也无法实现。在政府公共危机管理中，公众参与的自觉性和主动性不高，当危机发生时，大多数公众都习惯性地认为自身是政府公共危机管理的对象，没有意识到公众自身也是政府公共危机管理的主体。

二是民族地区领导干部危机管理意识薄弱，危机管理专业人才缺乏。长期以来，公众被政府当作危机管理的对象，很多领导干部和管理者主观上忽视公众参与，当危机发生时，总是采取简单的方式应对和处理危机。有些重大公共危机发生时，政府的领导干部甚至一味地隐瞒真实情况。此外，由于民族地区政府公共危机管理的专业人才比较缺乏，使得民族地区公共危机发生后，国家和政府的各项政策方针无法及时传递给民族地区，从而使政府公共危机管理的效率大大降低。

三是民族地区政府缺乏健全的公共危机管理机制和应急预案体系。民族地区缺乏健全的公共危机管理机制，危机管理常态化建设意识薄弱。从近年来民族地区突发性公共危机事件看，民族地区政府尚未意识到公共危机频发的隐性趋势，危机警觉性较差，公共危机处理能力较弱。每当公共危机事件发生时，政府习惯用老方法解决新问题［10］。很多民族地区的应急预案体系完全遵照国家总体预案的内容制定，忽视了民族地区的特殊情况，应急预案过于笼统，未能突出民族地方的特色，使得许多预案在实际操作中缺乏针对性与可行性。

（二）创新民族地区公共危机管理的解决思路

首先，要完善公众参与的法律制度，提高公众参与的积极性，扩大公众参与的组织基础。只有与公众参与权相关的法律制度得到建立和完善，公众参与政府危机管理才能更好的发挥作用。要明确公众参与的权责，尽可能地构建公众参与的权责机制。权责机制的建立不仅适用于公众，在各级政府及政府的各部门间也要进行必要的权责划分［11］。公众个人的力量是微小的，众人汇聚在一起的力量就是巨大的，所以政府要努力帮助公众建立和发展利于公众参与的各种社会组织［12］。同时，在社会组织参与政府公共危机管理过程中，政府要给予必要的引导，要把社会组织的参与行为规范在法制的轨道和秩序之中。

其次，要提高民族地区领导干部危机管理常态化意识，培养危机管理专业人才。民族地区政府公共危机管理的常态化建设，首先要培养民族地区领导干部的公共危机管理常态化意识。只有提高领导干部的公共危机管理常态化意识，才能更好的提升他们应对突发事件的能力。民族地区各级领导干部要注重学习相关法律规定和突发事件应急管理的相关知识，牢固树立居安思危的意识。在平时危机预防管理中，要对危机所处的环境及情境、危机发生的可能性概率及危机隐性潜伏期的各种情况做出科学合理的预测，尽可能将危机消灭在萌芽状态中［13］。除此之外，要重视培养危机管理专业人才，特别是那些懂民族语言、了解民族风俗，又具备一定管理知识的人才。通过这些措施，最终提高政府公共危机管理的效率。

第三，构建长效的公共危机管理体系和应急预案体系。要在民族地区构建以各级政府为主导、各族人民共同参与的长效公共危机管理体系。要构建这个体系，建立有效的危机管理沟通渠道则是必不可少的一环。只有加强政府与公众的信息沟通，政府才能够得到公众的理解与支持，政府公共危机管理的效率才会大大提高。此外，民族地区政府部门还要对突发事件制定切实可行的预案，预案要具体详细。一旦危机发生，政府在危机管理中要遵循迅速及时、公开透明、以人为本等原则，将突发事件的损失降低到最小的限度。应急预案体系的制定还要注意根据不断变化的客观情况而变化，进行不定期的修改和完善，只有这样，才能确保应急预案发挥应有的作用。

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