浅析早期美国经济发展中的国家干预政策

牟秋娴，徐柳凡

一、建国初期的国家干预导向

美国第一届联邦政府对于国家的发展方向及经济建设问题是存在分歧的。财政部长汉密尔顿主张“工业立国”，国务卿杰斐逊则坚持“农业立国”。这两种不同的主张对美国的经济发展产生了深远的影响。

1807年《禁运法案》实施，连任总统的杰斐逊的思想发生了重大的转变。1807年美国还处于与英国的战争之中。杰斐逊认为《禁运法案》的实施会切断英国向美国进口粮食和原料的通道，必将给英国以沉重打击。但禁运给美国的打击远大于英国：对外贸易，航海业和渔业受到严重影响，农产品价格下跌导致美国南部种植园主和西部农民蒙受重大损失，政府财政急剧恶化。迫于压力，《禁运法案》于1809年取消。《禁运法案》实施期间也为美国带来了正面影响。禁运使美国国内制造业避开了国外的有力竞争，伴随着进口的减少，制造业产品的价格迅速上涨，制造业变得有利可图。这些使杰斐逊意识到发展工业的必要性，在对英战争即将结束之际，美国政府提出了实行保护关税、建立联邦银行、支持国内制造业、扩充海军、加强国防等措施。这些重大政策的转变标志着“农业立国”和“工业立国”两种发展战略在政策上的合流，美国最终选择了正确的经济发展道路：努力实现工业化。正是由于选择了正确的发展路径，才有了美国后来的长期强劲的经济发展。

二、19世纪末20世纪初干预政策的转变

19世纪末20世纪初，美国经济突飞猛进，建造铁路，开发石油，美国的工业化出现高潮，而垄断问题也随之萌芽。美国的垄断是从铁路运输产生并开始发展的。他们通过垄断市场，抬高物价，谋取暴利；同时垄断价格也迫使公众购买力低下，百姓的生活变得愈加贫困。这时的企业活动已不仅关系到企业自身的利益，更涉及到整个社会市场体系。越来越多的问题是市场本身所无法应付的。自由放任的经济生活状态所产生的弊病已经严重危及美国社会的发展。这就需要联邦政府进行必要的干预，扩大政府机构的权利。

1890年美国制订了《谢尔曼反托拉斯法》，规定企业个人的垄断贸易或企业联合他人共谋垄断洲际贸易或国际贸易，均属不法行为［1］。1914年美国国会制定的《克莱顿反托拉斯法》，在内容和方式上比《谢尔曼反托拉斯法》更为深刻，明确规定：价格歧视、束缚性契约、合并、连锁董事会等四种可能削弱竞争性的垄断行为属于非法行为。

此后，联邦政府又出台了一系列政府干预的经济政策。制定了调整劳资关系的法令，例如《基廷-欧文法》《亚当森法》等，整顿铁路运输的《埃尔金斯法》《赫伯恩法》《曼-埃尔金斯法》《估价条例》等，并逐步推动实施累进税，拉大企业家与劳工的缴税差距，实现社会公平。在劳工福利方面，制定了关于劳动条件、安全保障等方面的法规。这是一个观念改变的过程，也是法律改变的过程。政府在经济生活中所扮演的角色日益重要。

三、第一次世界大战期间政府的干预政策

如果说在19世纪末美国实现工业化的过程中政府主要行使基本经济职能，那么在第一次世界大战背景下政府则已经全面干预经济生活。通过战时与企业垄断合作、征收所得说、扩充政府机构等措施，使得美国联邦政府的权力空前强大，一手控制着国家经济发展的命脉。

（一）政府与垄断企业相结合

1904年，美国工业托拉斯总数达到了318家，被吞并的工业企业达5300多家［2］。垄断企业促进货币的流通，占有大量的能源和货币，对美国产生了重大的影响。第一次世界大战于1914年爆发。在战争期间，垄断资本与国家政权终于实现了结合。垄断资本家成为政府经济计划的顾问，参与国家的经济管理，统筹战时经济，应付庞大的军需费用。资本家利用其高效的生产力帮助政府扩大了干预经济的能力，但同时也限制了大垄断企业干预全国经济局势的企图。这样，纵然垄断巨头在经济上有巨大的影响力，但也无法动摇国家政权。

（二）累进税制度

1913年，美国政府通过累进税制度取得了实质性经济权力。累进税制度规定：收入在4000美元以下者免税；收入高于4000美元但低于2万美元的，需缴纳所得税1%；收入高于50万美元以上者，累进税收缴比例达6%［1］。1917年10月，联邦政府通过税法对企业超额利润和烟酒等奢侈品进行征税。一系列法律的实施，使政府收入不断增多，取得明显经济效益。

（三）政府机构权力扩张

政府机构的扩张以及半官方机构的建立也是美国联邦政府干预经济的重要手段。在1916-1917年间，政府设置了海军顾问局、国防委员会、食品管理局、美国燃料局等。一些部门的设立并无法律依据，只是为了调节战时经济而成立。为了保障战争期间的物资充足，联邦政府还建立了一些半官方机构。为解决国防工人温饱问题，设立美国房屋公司和美国谷物公司，还有铁路管理局、应急船队有限公司等。这些公司分布全国各州，通过州政府获得执照，在没有竞争的环境下购买原料经营，政府也可以因此对其进行紧急控制甚至直接接管。

“一战”结束后，美国经济进入高度繁荣的阶段。1920-1929年间，美国生产总值从862亿美元上升到1044亿美元。1920年美国成为世界经济第一大国，煤、石油、生铁分别占世界总产量的40%、70%和50%，美国工业生产占资本主义国家工业生产比重已达到48.5%，黄金储备占世界55.5%［3］。美国的经济实力，此时大大超过了其他西方工业国家。

四、第二次世界大战期间政府的干预政策

但是，经济高度繁荣状态下面，由于政府管制的松懈，垄断经济的矛盾日益显现，还有过度的超前消费，企业及商业银行的投资和投机行为让财政逐渐出现巨大漏洞，繁荣经济景象仅维持了10年就付出了巨大的代价。经济持续的萧条让美国爆发了20世纪危害最大、历时最久的经济危机。

（一）危机爆发的背景

危机的产生源于美国的时任总统威尔逊不干预经济倾向。战争结束后，终止了对经济的控制，停止了反托拉斯法的执行，使得垄断型企业相互合并，1919-1927年有3000多家公共事业公司因为垄断企业的兼并而消失。同时，政府不再沿用战时的累进税政策。在7年里先后4次修改税收政策，其目的是减免大企业税率，减轻高收入阶层的纳税负担。大型垄断企业因为减税积累了大量的资本，把这些资本用作扩大再生产，在消费购买力还不强大的情况下，造成了货物的大量积压。企业纷纷倒闭，出现大量失业人口。

1933年罗斯福就任美国总统，此时美国的经济已全面瘫痪，工业生产比1929年下降一半，整体经济水平倒退至1913年。1932年有8.6万家工商企业停产，1933年全国失业工人1700万，在业工人的工资也下降了35%～40%；农业总收入比1929年下降60%，100多万农民破产；作为垄断资本最高形态的金融资本也陷入了严重混乱和窒息状态，华尔街的证券交易所和芝加哥的商品交易所正式关门。全国有5500多家银行倒闭，千百万美国公民的多年积蓄成为泡沫，仍在维持的银行库存现金不过60亿美元左右，而要兑付的是410亿美元的存款［1］。

（二）罗斯福新政的经济干预政策

就职后的罗斯福面对严重的经济危机，选择了运用政府的权力对经济进行干预。他认为经济复苏唯一的手段是动用政府的经济调节模式，要以国家的计划经济取代自由放任主义的自由市场经济。

（1）加强政府对银行金融的干预与管制。首先下令全国所有的银行歇业。然后，核查歇业银行资产和负债情况，允许那些资产储备充足，能够偿付存款的银行继续营业。同时，对5000美元以下的存款，由银行作出担保，重建银行的信誉机制，让公民对银行重获信心。其次，政府强制性回收黄金，禁止私人所有，禁止出口。增发货币以解救货币实行通货膨胀，刺激经济的回升［4］。

（2）加强政府对工业的干预和调节。联邦政府在1933年6月颁布了《全国工业复兴法》，其目的是建立公平竞争原则，保证工业的合理利润［5］。规定了企业工人有权利自主推选出代表与雇主进行谈判［6］，调整工资标准，协调劳资关系，保障工人经济政治利益。同时，在工业企业中设立同业工会，设定各项法规，以避免一些“不平等”竞争行为。这样，在一个相对良好的市场环境和公平工作环境下，可充分发挥工人的生产积极性，为经济的复苏奠定了基础。

（3）兴建政府工程，减少失业人数。1935年4月，国会通过《紧急救济拨款法》。1935-1941年间，国会共拨款49亿美元。政府耗资113165亿美元，投资兴建公共工程，包括学校、医院、公路、电厂等，其中78%用于公共建设和环境保护。采取“以工代赈”的方式，实施公共设施建设，提供了数百万就业岗位。使失业问题社会化，而不是仅靠企业去解决，这是国家干预经济的重要表现［4］。

（4）建立社会保障制度。联邦政府于1935年8月颁布《社会保障法》。通过救济金对失业、孤老、残疾人士进行帮助，并规定联邦政府和各州政府有共同承担失业保险的责任。同时，联邦政府也负担养老金和遗孤抚恤金的发放［7］。

罗斯福政府加强对经济干预的手段以及进行的一系列经济体制改革是行之有效的。1939年，美国的国民生产总值在过去十年中第一次超过了十年前的水平。罗斯福不仅拯救了危机中的美国，也把美国由原来的“自由市场”型经济体制转变为政府干预与市场机制相结合的“混合经济”体制。这无疑是美国经济发展史上浓墨重彩的一笔。

五、结论

从早期美国政府经济干预政策演进的历史可以看出，在不同的历史时期，美国联邦政府是以不同的姿态来应对国家经济的发展变化的。从建国开始，美国政府对经济活动就从未停止过政策干预。从一开始确定经济发展方向，再到通过立法和以行政权力应对垄断，美国政府主要扮演政治角色，调整和协调利益双方各种权利的归属，避免经济原因而引发政治上动乱。到20世纪30年代，在受到国际大环境的影响以及本国经济遭到重创的情况下，美国政府才真正意识到要把握国家经济的主动权。于是，开始把对经济领域的干预和对经济发展的掌控作为政府工作重中之重，利用各种经济干预手段来缓和与解决经济发展面临的各种问题。在进入发展建设阶段，美国政府不断通过财政和货币政策调整市场供求关系，以期刺激增长，摆脱经济“滞涨”局面。从20世纪70年代开始着重发挥市场机制作用，放松政府管制，政府放弃了凯恩斯关于政府调节与经济稳定关系的理论，让国家经济走入自由化市场的大门。80-90年代无限的放纵，让美国进入了自由主义经济阶段。缺少政府参与的市场运行成为了一列脱轨的火车，最终引起了2008年经济危机的爆发。

事实证明，过于保守的政府干预政策与过于放任的政府干预政策，都不能够让国家经济稳定地发展，市场和政府的职能是不可互相代替的。政府的角色定位，不应该是独立于经济体制之外的中立机构，也不应作为只为解决危机问题而存在的职能部门。政府不是全能机构，政府应该融入经济体系之内，作为经济运转的一部分，而起到承上启下的作用［8］。当国家的金融市场或实体经济陷入危机，政府的任何干预形式都应该旨在弥补市场的不足。应当把政府对经济的介入与调节作为一个积极的因素放入市场经济机制中去思考，任何绝对的、单一的经济主体都会对国家经济的发展产生不利影响。纵观美国的经济发展史，无论是早期的美国政府与经济发展的关系，还是在近现代一系列危机与矛盾所引发的政治与经济之间的摩擦与碰撞，以及近几年金融海啸爆发后人们对经济体制的反思，都表明在经济思想领域内和经济政策层面上，国家干预与经济自由之间的矛盾正在逐渐化解过程中，而且二者的融合是大势所趋。

[1]王晓峰.美国政府经济职能及政策变化研究[J].吉林人民出版社，2007：102-132.

[2]宋泽行.国外经济史：第 2册[M].人民出版社，1982：51.

[3]李世安.一只看得见的手：美国政府对国家经济的干预[M].北京：当代中国出版社，1996：226.

[4]李君.简述罗斯福新政及其启示[J].前沿，2006（3）.

[5]刘绪贻.罗斯福“新政”对延长垄断资本主义生命的作用[J].历史教学，1981（9）.

[6]薛伯英.美国政府对经济的干预调节[M].北京：人民出版社，1986：118.

[7]杨雪英，任雪丽.罗斯福新政应对金融危机措施的启示意义[J]国外理论动态，2009（9）.

[8]高玉蓓，柳凯.国家干预和新自由主义走向融合：以美国和中国所实行的经济政策为例分析[J].中国证券期货，2010（1）.