九十年代后香港就业保障机制的形成及特点

张红军，丁 辉

一、香港就业保障机制形成的背景

香港政府的施政目标，是把香港打造成为政治、经济、文化和谐发展的国际性大都市，以及中国内地发展的桥头堡。为顺利完成这一目标，社会的和谐发展是关键因素之一，而成熟的社会就业保障机制是和谐社会建设的重要指标。20世纪90年代后，香港社会面临着转折，这对社会就业保障机制提出了新的要求。失业人数增加，不利于社会稳定。香港首先必须建立健全完善的就业保障机制，留住能促进香港可持续发展的高级人才。因此，就业保障机制的形成不但是香港社会发展的现实需要，而且逐渐成为政府施政的首要目标。

香港回归之前，由于对香港社会发展前景的担忧，每年有很多高技术、高学历人才离开香港，造成香港人才外流。为改变现状，弥补人才缺失问题，从1991年开始，香港实施大规模的高校扩张计划。高校扩张一方面提升了香港在人才方面的竞争力，另一方面不可避免的带来了失业问题。90年代后期香港政治清明，社会稳定，受祖国内地的影响，经济发展形势明朗，很多“海外人才回流，造成本地劳动力就业状况下降”。政府适时出台社会就业保障机制，对于提高整个社会的就业状况有重要影响［1］。

经济结构的调整也成为社会就业保障机制出台的直接因素。亚洲金融危机以及内地经济结构和产业结构的调整，对香港经济产生了相当大的影响，造成香港经济发展速度放缓，很多劳动者“被失业”［2］。许多跨国公司和企业也采取裁员政策，大量裁减无技术含量及技术含量低、缺少发展空间的岗位。此外，企业对大学生的期望值不断提高，除了必备的专业知识，更要求大学生具有良好的人际沟通能力、领导管理能力、创新思维技巧等。这些因素都促使政府努力促成完善的就业保障机制，加强对公司企业人才招聘工作的引导。

二、香港就业保障机制的形成

为应对危机，港府从1992年开始出台了一系列就业援助保障政策，希望帮助更多的失业市民找到合适的工作，实现充分就业，这对香港社会政治经济的稳定起到了积极作用［3］。

（一）建立就业援助管理机制

为帮助更多的香港市民实现充分就业，90年代开始香港实施了有效的就业援助管理机制。就业援助管理包括政府的直接管理和非政府组织的间接管理。政府设立社会福利署和劳动局就业服务处，负责制定整个就业援助管理与监督机制的落实，最大限度的保障市民的就业需求。非政府组织为失业者提供企业招聘信息、就业压力疏导、再就业培训以及就业指导和心理开导。非政府组织的间接管理体现了香港就业援助机制市场化的内在要求。1993年，政府出台“综合社会保障援助机制”，由社会福利署社会保障处直接负责。从1999起推行“自力更生援助”计划，包括积极就业援助计划以及参与社区工作计划。采用“一帮一”服务的方式，由积极就业协助人提供个性化服务，照顾他们的需要和提供有关求职的资料和指导。

（二）制定就业援助计划

香港政府从1992年开始制定一系列就业保障计划，希望通过实施这些计划实现市民充分就业。（1）就业资讯及推广计划，旨在筹备和举办一系列活动，宣传就业服务，积极接触雇主，搜集职位空缺，举办特别的招聘活动，协助雇主招聘员工和帮助求职者找寻工作。（2）就业导航试验计划，旨在为失业市民提供有效的就业指导。（3）展翅计划，主要为15～19岁的离校青年提供就业相关的培训、指导及服务。（4）青少年见习就业计划，为15～24岁的青年人提供在职培训。（5）青年就业起点计划，专为15～29岁青年人提供一站式就业及自雇支援服务，提升就业能力。（6）人才发展计划，开办多项ERB课程，提升青年人的就业能力，课程完结后还提供3个月的就业更进服务［4］。

香港90年代出台的就业保障计划体现了政府对就业保障的支持力度。政府还出台了《就业促进法》，这作为一种导向性的政府行为具有重要的现实意义。

（三）完善相关经费保障机制

香港政府以人为本，把社会就业援助机制作为施政重点。采取积极的财政保障机制促进就业，设立了就业援助基金。金融危机期间，政府拨款2000多亿港元进行公共基础建设，为香港市民提供了大量就业机会。香港就业援助机制经费主要来自政府拨款，也有一部分来自于企事业组织和私人捐款、政府就业援助基金的利息以及政府支持的再就业机构向求职者收取的费用。政府的拨款占大头，2000年港府对公司员工的再就业培训就投入了6.82亿港元；2011年拨款7.15亿元，增加3.2万个短期培训名额及职位，还对雇主进行现金补贴［5］。在香港，为就业困难人士提供经济援助的机构或基金有：社会福利署（综合社会保障援助计划）、李宝桩慈善基金、邓肇坚何添慈善基金、群芳救援信托基金、蒲鲁贤慈善信托基金、香港家庭福利会（摩根士丹利基金）、香港国际社会服务社、再就业培训基金。

（四）实施再就业培训机制

为解决结构性失业问题，帮助失业者早日实现再就业，1992年香港政府开始推行员工再培训计划。设立了再就业培训局，负责失业市民的再就业培训。通过网络等信息化手段给失业者提供远程培训服务，网上课程获得政府和企业认可，并得到再就业培训基金的支持。至今政府共投资6亿港元的资金用于该计划。员工再就业培训计划主要面向30岁以上的市民，以后该计划又逐步扩展到家庭主妇、老年人、残疾人以及新移民。再就业培训课程主要有专业类课程、技术类课程、基本技能以及技能技术提高课程。再就业培训局为鼓励员工积极参加培训，举办的培训项目几乎全免费，并且有些项目还对学员进行补贴。

（五）提供就业保障的技术支撑

信息技术的迅猛发展推动了就业保障技术支撑机制的发展完善。香港信息发达，香港高校学生就业最大的特点是拥有“大学生专线”，包括联校系统、高校热线、事业中心、专函推广、履历特刊5种类型［7］。联校系统成立于1996年，由政府资助相关单位和高校共同建成。招聘单位只需传真一份招聘广告，应届高校毕业生便可同时收到消息。高校热线是专门为毕业生求职开设的招聘和传真热线，设立在校园内部，24小时为企业招聘员工服务。事业中心是指学校负责毕业生就业服务的相关机构。只要企业或公司提出，立即有事业中心的专人为招聘单位安排广告、见面会、校园招聘宣讲会、展览、面试等。专函推广指学校主动联系就业单位，每年向4000多家企业发出邀请函，推荐学生暑期勤工俭学及就业。

三、香港社会就业保障的制约因素

（一）发展环境的制约

20世纪90年代后期，香港经济遭受亚洲金融危机的影响。这期间虽然港元汇率保持不变，为经济复苏奠定了基础，但毕竟处于亚洲其他国家和地区货币大幅贬值的不利环境。随着支柱产业——房地产业地位的下降，新的经济增长点没有产生，庞大服务业支撑体系开始萎缩，服务业的内部需求减少，经济的发展出现困难，造成大量失业人口。同时，未形成服务经济发展的教育优先发展机制。

（二）过度依赖社会保障

过高的社会保障水平对于就业的负面影响，在大多数发达国家中普通存在。其原因是好的保障条件让失业者在劳动力市场中变得消极和不作为，造成全社会长期失业比重上升。据香港有关方面的资料，在目前的情况下，如果一个三口之家领取综援金，月收入可达万元以上；而如果该家庭中有一个人就业，只要他的薪资不高于或略高于三人的综援金总额，那么，减去交通费等与工作相关的支出,其实际收入就会少于原先领取的综援金。在当前的香港劳动力市场中，一般的低技能劳动者要找到一份月薪上万元的工作又是十分困难的。因此，在香港依赖社会保障而不愿去找工作的情况就比发达国家更为严重。

（三）结构性失业问题依然严峻

摩根大通的经济学家Joe Lo认为：“虽然劳动力市场从整体上看仍有活力，但数据掩盖了两个关键问题：其一，金融行业显示出工资膨胀的迹象，因为该行业的劳动力供应紧张；其二，兼职职位增加，这无助于解决建筑和其它非技术性行业的结构性失业问题。”2011年，香港的结构性失业问题仍较严重。“四十岁以上的失业人口约占香港总失业人口的一半，低教育水平和低技术人士失业率居高不下。由于这些失业人口通常很难在短时间内重新就业，其逐年积淀将给香港解决结构性失业带来更大困难。”［1］

四、关于香港就业保障机制的完善

首先，继续发挥政府主导作用，把人作为政策出台的出发点和落脚点。政府的主导作用是社会保障机制得以顺利落实的关键因素。90年代之前，香港社会稳定，经济繁荣，政府一直未把社会就业保障机制纳入施政纲领中，社会整体就业率处在相当高的水平，政府对于失业问题采取自由主义的政策，由市场进行自发调节，很少给予资金支持和提供个性化服务。90年代面临经济结构的大规模调整，政府意识到就业问题作为一项民生工程对于社会稳定的重要意义，积极在社会就业问题上发挥主导作用，促进市民充分就业。

其次，继续深化香港与内地的合作，营造港生赴内地工作的良好环境。把推动香港本地大学生到內地实习或工作作为一项长远的促进人才流动的政策。据香港人才交流中心2011年的调查，超过六成的受访者愿意赴内地工作。香港大学生到内地工作还不是退而求其次的选择，而是出于个人发展的原因。政府出台相应的人才交流政策，一方面有利于增加认同感，另一方面随着香港和内地经济的融合，也有利于提升双方的竞争力。

其三，进一步完善相关就业的法律法规。制定和实施有关法律法规，是政府干预社会就业的主要手段之一。香港就业保障机制的进一步完善，社会就业状况的进一步改善，离不开相应法律法规的完善。近二十几年来，西方国家都比较重视完善就业促进法和就业保障法。完善的法律法规，为西方国家失业状况的改善提供了强有力的法律支撑。香港未来的发展，需要制定更加完备的法规以及中长期发展规划。

最后，制定行之有效的计划，推动经济结构转型。香港未来的发展过程中，经济结构的升级调整是必然趋势。解决失业问题的根本是社会经济的快速发展。制定详细的行之有效的计划，加强同内地的经济融合，促进经济又好又快地发展，才能从根本上解决失业问题。

总之，20世纪90年代后香港的就业保障机制发挥了巨大作用。香港作为国际性的商业金融中心，在面对社会就业问题带来的挑战和机遇时，适时建立就业保障机制，促进了就业状况的改善，对香港社会的稳定和经济的持续发展起到了积极作用。

[1]AndersonJ E.Publicpoli cymaking[M].Boston:Houghton Mifflin，1990：99-110.

[2]魏立.以劳动力供需关系为视角比较内地与香港特区的就业促进政策[J].湖北社会科学，2011（1）.

[3]丁元竹.香港是如何面对解决大学生就业难的[E B/O L].[2012-09-10].http://wenku.baidu.com/view/2eafa1bb 960590c69ec3768d.html

[4]曾健和.香港劳动就业的政策与计划[J].四川劳动保障，2005（10）.

[5]刘莉，张爱文.高校继续教育的发展：趋势、经验、对策[J].中国远程教育，2007（4）.

[6]丁辉，任建华.香港终身学习政策发展探析[J].职业技术教育，2012（1）.