试论公共管理视野下教育行政人员的道德责任

胡少明

(宝鸡文理学院 教育科学与技术系，陕西 宝鸡 721016)

教育是缩小社会差距，谋求社会公平，构建和谐社会的重要渠道。这一功能的有效实现在根本上受制于社会的政治制度与经济的发展状况，但是我们不能因此而否认和低估教育自身，尤其是制定、执行并评估教育政策的教育行政人在推进教育公平中的责任与义务，以及他们应该和能够发挥的巨大作用。其间，面对影响人身心发展的教育行政管理实践中所出现的诸多不同、甚至根本对立的道德困境和道德选择，教育行政人必须做出理性的审视与审慎的批判，并承担道德责任。

1 教育行政人的界定与职责

本文所说的教育行政人是教育行政管理人员的简称，他们是公共教育事业中的一个特殊群体，就其所指的客观对象而言，广义上讲，它包括国家教育行政部门的所有非经选任或政治任命的一切公职人员。其对立概念是“政治人”，在实行“两官分途”和主张“政治——行政”二分法的国家，其外延即“文官”或“事务官”。依据我国《教育法》、《公务员法》及《国家公职人员行为规范》的相关规定，我们将教育行政人的职责界定为:忠诚于党和人民的教育事业，依法管理我国各级各类学校和其他教育机构;积极发展教育事业，提高民族素质，培养社会主义事业建设者和接班人，促进社会主义物质文明和精神文明建设。

2 关于行政人的四种观点:

(1)执行人。“执行人”是执行行政论的代表人物是伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)于1887年在美国《政治科学季刊》上所发表的《行政学研究》一文(《The Study of Admnistration》)中提出来的。在这篇文章中，他从行政与政治的关系出发，提出“政治—行政二分法”(dichotomy of politics-administration)，认为:行政是“国家在个别和细微事项方面的活动”，是“技术性职员的事情”，“行政管理的领域是一种事务性领域”。而政治则是“重大而且带有普遍性的事项方面的活动”，是“政治家的特殊活动范围”，［1］依此逻辑，行政人即为“执行人”——一个智能机器人:严格按照“他人(指政治家)”的命令与指示、依照固定程序去“操作”;他无权就任何是非问题、应否问题发表看法，意即行政人无权直接反映民意、依民意行事，因为这种权利是专属于政治家的。正如古德诺所言:“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”［2］

(2)官僚人。“官僚人”是以德国社会学家马克斯·韦伯(Max weber)为代表的西方学者在“理性官僚制”(Bureaucratic Model)理论中提出来的一种行政人概念。作为典型的理性主义者和“国家主义者”，“国家理由”和“对历史的责任”一直是主导韦伯一生政治态度的根本观点。他极力反对以信念伦理为指导的政治行动，认为在以权利为核心的官僚制内，政治家和官僚扮演着不同的角色，发挥着不同的作用:①政治家是“为”权利而生存，官僚是”靠”权利谋生。②对于官僚来说，命令高于一切，奉命行事不仅是他的义务，而且是他的荣誉。政治家的人格魅力在于能够果断并富有创造性地在多种价值中进行决断。③官僚的职责是“无恶无好”、“公正无私”，严守“政治中立”。政治家则刚好相反，必须充满热情地从事政治——“争取分享权利或为影响权利分配而努力”。因而，官僚人的典范就是“螺丝钉”和“齿轮”。尽管依韦伯看来官僚制“在明确性、稳定性、纪律严格性和可靠性方面，它优于其他任何形式”，但是在典范的官僚制中，严格的科层等级制度会使得官僚因墨守成规、按部就班而缺乏内在的精神支撑，在管理实践中会以冷漠与刻板的面孔处理公务。再者，由于追求价值生命权利的制度性剥夺，从而有可能驱使官僚会一味追求外在的自然生命的物质性需求，如权力、职位、物质利益以及为维护既得利益而抵制改革等。另外更为重要的是官僚制在社会的盛行，必然导致社会生活的常规化、定式化和僵化，从而压抑整个国家人们的创造力和生活热情，这无异于民族的慢性自杀。因而官僚制下的行政人带有权威主义的保守色彩和理性主义走向极端后的非现实色彩。

(3)经济人。“经济人”是发轫于20世纪60年代初，中兴于20世纪70年代末的公共选择理论所提出来的。它认为每个人无论是私人身份还是公职身份，都是理性的自利者，即经济人。只要条件具备，他就会努力谋求自身利益的最大化。因而“我们每天所需要的食物和饮料，不是出于屠户、酿酒家或面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算”。［3］对于社会公共管理中的行政人来说，社会公共利益只是一种虚无飘渺的理想甚至根本就不存在。该理论的主要错误就在于将“理性”等同于“自利”，这不仅是对人类理性的片面理解，而且是对人类道德理性的武断否定。它所看到和强调的只是人在生物学意义上的“感性自我”，而忽视和否定了那规定感性之我，从而使一个向善的存在得以生成的“理性的自我”。这样在理论上就不仅将一个完整的“我”分裂为狭隘的单向度人，人被降格为生物性的存在。同时它还失去了一种社会理论对现实应有的规范性张力，因而它不可能成为普遍性的道德法则。依此，我们不难发现这一理论实际是在鼓励和纵容行政人利用法律、制度的不足和缺陷，凭借行政或法律手段来阻止生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争的方法来维护和攫取既得利益的腐败行为，因为它使这种极端的自私动机合理化、合法化了，从而使自我利益最大化成了一种荣耀。

(4)价值负荷人。“价值负荷人”是20世纪30年代至60年代，以约翰·高斯(John M﹒Gaus)、伦纳德·怀特(Leonard D﹒White)等人为代表的众多美国学者通过对先前传统行政学批判与反思的成果，他们认为:①行政自由裁量权的存在是合理的，它的公平使用取决于外在制度的约束和内在道德法则的引导。②行政人是一个事实上自主的(至少是部分自主者)行动者，他必须和应该能够为其自主决定承担相应的义务与责任。意即行政管理不是中性的，行政人不仅要运用其专业知识和技能卓越地执行政策，还必须根据其经验能力以及社会道德准则制定和评估符合人们利益需求而且有助于促进社会公正的政策。与先前理论所提出的执行人、官僚人和经济人相比，价值负荷人显然更具有“人味”，因为在它那里，“人”的内在德性始终是国家行政管理公共性能否得到根本体现的决定性因素。正如卡德维尔(Lynton Caldwell)所言，行政人必须永远记住自己是“人民的公仆，而不是他们的主人”，“只要人们心怀社会责任感和对个体自由的热爱，只要公共行政人员受制于杰弗逊所阐明的服务观念和自律，美国(人们)就没有必要害怕当代国家中行政权的扩张”。［4］

我们认为教育是极具公益性的社会事业，对它的有效管理既有赖于政府的“有形之手”和市场的“无形之手”，同时也不能缺失人的内在德性的监督。因为在管理实践中常常有政府调节失效和市场调节失灵现象的发生。对来自于人的神性般的德性监督，一些学者将其称之为“第三调节方式”，也就是说，在“有形之手”和“无形之手”这两种调节手段之外我们还需要习惯与道义。故而，从事教育管理实践的教育行政人应当以以公共利益为公共行政管理最高伦理准则的精神理念去克服各种狭隘的价值取向，将自己视为一个以公共利益为最高准绳的价值负荷者，而非异化的理性人、工具人和经济人。

3 教育行政人承担道德责任的必然性

作为价值负荷者的教育行政人由于其所处的特殊的社会管理岗位，决定其必须以社会公共利益为主旨积极承担道德责任。

3.1 教育的本质

教育在其本质上是引导人趋善尽美求真的社会实践活动，其最终目的就在于使人成为全面发展的人，同时，也是符合社会基本规范的人。在这个意义上，教育既是人类个体也是人类群体的生命存在方式。失去了教育，人的双重存在(自然存在和价值存在)就会分裂，或者沦为只具本能的动物，或者异化为无所不能的神。所以，与物质产品的生产、再生产相比较，教育在目标的追求和实现的方式上有其自身特殊性:一是教育不允许“废品”的产生。二是教育必须循序渐进，不能急功近利。三是对教育实践活动的评价异常复杂，并非简单的经济量化指标能够衡量得了的。因此，教育行政管理就必须以人的生命品质的养成为鹄的，注重对教育的人性化管理，将教育对象由自然人向社会人转变的各种风险控制在最低程度。

3.2 教育的公益性

公益性是指公共利益。我国《教育法》第八条规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”根据这一规定，凡依法举办的教育，无论何种形式、类型，都应该符合公共利益，即都具有公益性。其主要表现为:①教育通过向各种生产部门输送经过培训的更加熟练的劳动力和专业人才，促进经济发展，实现经济的增长。②教育能促进一种共同的价值观念、道德准则和社会制度的形成，从而促进社会的文明、自由、民主、平等、稳定，促进国家统一、民族团结和社会进步。③教育有利于文化的发展和科技的进步。因为“教育在培养人的同时，也在从事着知识和文化的选择、传承、保护、推广和发现的工作，保护和继承传统文化，发现知识和规律，促进科技进步等等。”［5］

3.3 教育行政人的“自主性”和“自由裁量权”的现实存在

教育行政人的管理行为是与其被社会公众所赋予的公共权力的行使紧密联系一起的。而权力作为公共事务管理主体对一定客体的制约和力量，它具有非平衡性和强制性特点，这就使得教育行政人可以凭籍对教育行政权利的掌握和行使而在教育管理实践中居于主动、支配地位，从而具有更多的“自主性”和“自由裁量权”。在这种情况下，对掌握公共权力的教育行政人员如果不加以规范和约束的话，其权力的行使就会无限扩张而不会“本能”地设置自身障碍，从而很容易走向权力的滥用和教育腐败。掌握公共权力的教育行政人员作为“人”来说，他们不仅仅只存在着利己并最大化的作恶倾向，同时也有着利他的趋善需求，也有自己的道德良知。因此，如果我们能对教育行政人员利己的恶的一面进行有力限制的同时，也能唤醒和激发他们利他的趋善一面，使他们对自己有更高的道德追求、承担更多的道德责任，就不仅能够使他们自觉抵制对公共权力的滥用和腐败，而且也更能适应现代社会对行政人更大的自主性和更多自由裁量权的需要。

3.4 法律与制度的局限

法律和制度作为调节教育行政人员个人利益的外在化约束机制，具有不可低估的积极作用。从“经济人”的角度来看，教育行政人也是理性的自利者，自身利益最大化的诉求会驱使他们在公共教育领域内利用法律、制度的不足和缺陷，凭借行政或法律手段来设租、寻租。所以，外在的法律、制度不能从根本上解决教育行政人员个人利益与社会公共利益之间的冲突，其原因有三:①寻求外在化的解决途径只能实现形式化的规范，而不能触及教育行政人的心灵深处，从而在其内在动机上实现规范。而假如教育行政人普遍寻求钻法律、制度的漏洞，甚至不遵守法律、制度，就有可能导致法律、制度的失灵。②人非万能的神灵，其理性是有限的，我们不可能一劳永逸地制定出放之四海皆真理的法律和制度，即法律和制度总是存在这样或那样的不足和漏洞。如果一味地去寻求解决矛盾的制度化途径，最终有可能走向法律和制度的膨胀甚至全盘崩溃。③有限的教育法律和教育制度只有通过教育行政人的日常工作，通过其对公共权力的行使，才能使教育法律和教育制度获得实现的可能。在这个意义上讲，铁面无私的执法人并非一个“好的行政人”。

总之，缘于对人性认识的不同，自古以来人们对体现生命本质的德性养成一般持“内省”和“外烁”两种方式。就人作为一个“生命”来说，这两种方式的实现与最终指向都必须以德性主体的“生命”为根基，意即通过德性的养成，要促使德性主体生命价值与意义的展现和实现。对于教育行政人来讲，有以下两层含义:①教育行政人生命自主意识的充分觉醒与张扬，使其能够主动将自己价值生命的实现建立在对社会公共利益最大化的追求之上。而在这种积极利他行为的管理实践中，教育行政人的自身利益因“道德补偿”原则也会自然而然地得以实现。正如费尔巴哈所指出的那样:“只有把人对人的关系即一个人对另一个人的关系，我对你的关系加以考察时，才能谈得上道德;只有把对自己的义务认为是对他人的直接义务，只有承认我对于自己有义务只因为我对他人(对我的家庭、对我的乡村、对我的民族、对我的祖国)有义务时，对自己的义务才具有道德的意义和价值”。［6］②约束教育行政人行为的外在规范的设计必须体现出对其“生命”的伦理关照。人是“自然生命”和“价值生命”的辩证统一体，其中“自然生命”是“价值生命”的生物基础，“价值生命”是“自然生命”的最终归宿。忽视或偏袒其中任何一方，都会造成完整生命的破裂。因此，教育行政管理制度的设计既要满足马斯洛需要层次理论所揭示的教育行政人在“生理、安全”方面的低层次需求，同时也能够激励他们对人生更高需要层次的向往，促使其生命状态始终保持在积极昂扬状态，努力去做一个“好的行政人”。

［1］威尔逊.行政学研究［J］.国外政治学，1987(6):31－45.

［2］古德诺.政治与行政［M］.北京:华夏出版社，1987.

［3］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.北京:商务印书馆，1972.

［4］Caldwell，Lynton.Thomas Jefferson and public administration［J］.Public Administration Review，1993(50):253.

［5］文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性［J］.北京大学教育评论，2004(1):43－48.

［6］周辅成.西方伦理学名著选辑［M］.北京:商务印书馆，1987.