关于我国社会保障制度问题的认识

郭南南，李 琼

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥，230601）

社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是国家和社会依据一定的法律法规，通过收入的再分配，对社会成员基本生活权利予以保障的一项重要制度安排。社会保障是维护社会化大生产、促进生产力发展必不可少的手段，也是促进社会安定团结、使社会发展进入良性循环的社会稳定机制的调节机制。社会保障制度的建立，增进了人的平等，维护了社会公正，保持了社会稳定，推动了社会的发展。

一、社会保障制度的定义及其五大要素

社会保障是国家抵御公民社会风险的制度体系，包括法律体系、政策体系和服务体系。具有社会保障的国家，即指通过社会保障制度体系实现了公民安全，也称公民福利。“福”即指分享社会进步与经济发展成果的满意程度，“利”即指保障生活安全和生活的待遇，福利反应一定原则和目标下的国家功能和分配制度。根据公平与效率结合的基本原则，福利具有“克服贫困”和“改善生活”的两极目标。

社会保障主要有国家义务、政党纲领、政府责任、制度安排和制度体系五大要素构成。

（一）社会保障是国家义务

基于社会风险理论和国家理论，公民对国家的第一需要即提供基本生活的安全保障，这需要国家和公民个人的合作（贝弗里奇，1942）。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中提出“人为什么能在大猛兽中间生存”，他以伴随猿人群居产生的生产工具不断进步和生产资料占有斗争现象，揭示国家的起源和本质，最后引用摩尔根的文明概念，描述了国家存在的前提条件，即保障公民安全，包括管理民主和权利平等。

（二）社会保障进入党的政策纲领

国家合理存在的前提条件即向公民提供社会保障，由此决定了执政党纲领要围绕社会保障的目标展开。党的十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救济、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”

（三）社会保障是政府责任

宪法规定社会保障的基本原则，执政党纲领将明确社会保障制度安排的目标，再将上述两者转化为政府的责任，社会保障财政投入与GDP形成合理比例，从而保证社会保障原则和目标的实现。

为此，政府需要进行相应的能力建设。首先，将政府的社会保障责任分解为直接责任和间接责任，目的在于引入非政府资源和提高公共品的生产能力，进而强化社会保障的责任。在市场严重失灵的地方，政府需要承担直接责任；在市场可以发挥作用的地方，政府可以承担间接责任。其次，分离政府的社会保障责任和功能，将社会保障公共服务功能通过合作伙伴、项目外包和购买服务等方式，委托给政府组织和个人承担。政府责任不能外包，要通过制定规范、实施监督和绩效评价来保证社会保障公共服务的质量。

（四）社会保障制度安排

根据共性寓于个性的原则，基于公民个人财务生命周期，针对社会风险的特征，进行资金筹集、基金管理和待遇支付的安排，包括法律安排、政策安排和服务体系。资金筹集，即指根据原则，有组织和个人，通过征税、缴费和储蓄等方式为各项社会保障计划准备专用资金的制度安排，实现病有所医和老有所养；基金管理，即根据原则，建立现收现付型统筹账户或积累型个人账户，实现财务管理和基金运营的制度安排，实现各项基金收支平衡；待遇支付，即指基于克服贫困和改善生活的原则，根据社会保障政策组织社会保障服务体系，建立公民权益记录，并根据记录支付福利金、建立调整待遇的参数和操作机制，提供相关的服务，保障公民受益权。

（五）社会保障制度体系

国家要针对六大社会风险，建立社会保障决策、执行和监督的机制。政府要将一系列社会保障政策转化为制度安排，并纳入公共服务的体系，进而完善社会保障管理机制、运行机制和操作流程，规范社会保障公共服务外包制度，建立具有适应性的、低成本的、高效率的社会保障经办机构，完善社会保障的信息系统，将社会保障服务纳入贴近受益人的市民服务中心。在完善社会保障公共服务体系的同时，伴随着的是服务型政府的成长。

二、我国社会保障制度的原则

社会保障制度的原则建立在社会长期发展长远规划和高度社会共识基础之上，部分基本原则是基于历史产物进行时代变革的产物。

（一）国家义务和公民权利原则

社会保障源于公民安全和国家义务。公民对于国家的第一需要是提供基本生活安全保障，由此形成国家合理存在的前提条件。社会保障制度安排包括资金筹集、基金管理和待遇支付三个环节。社会保障制度安排是实现公民社会保障权益的制度保障，以确定责任主体、实施计划和诉权保护等。国家基于公民权利让渡履行社会保障义务的行为包括以下几个方面：（1）制定社会保障发展规划并促进其发展和监督执行；（2）立法授权政府承担社会保障责任，构建国家社会保障制度体系；（3）通过司法制度保障公民的社会保障诉权。

（二）政府责任和社会伙伴原则

国家社会保障义务转化为执政党纲领和政府责任后才能兑现。政府根据国家依法授权和执政党的纲领，负有建立、健全社会保障制度体系的责任，政府的责任主要有以下几个方面：（1）参与制定社会保障法和制定执行社会保障法律的行政法规；（2）制定和执行社会保障发展法规，包括近期规划和远期规划；（3）建立社会保障税、费和储蓄制度，实行公共财政和社会保障预算，执行合理有效的税收优惠政策，保障社会保障资金的收支平衡；（4）明确中央政府和各级地方政府及其公务员的社会保障责任，建立健全问责制；（5）建立社会保障经办机构和信息披露制度，并不断强化经办机构的服务职能；（6）社会保障公共项目和购买服务的权利，以及建立监督管理制度的能力，从而完善社会化服务体系。

（三）公平和效率相结合

公平是指保障公民平等地享有社会保障，效率是指积极的社会保障政策和有效的社会保障管理与服务，公平是社会保障的基本原则，引入效率原则才能实现更高层次的公平，只有坚持公平和效率有效结合的社会保障制度安排，才具有可持续性和积极的社会效用。

公平首先是指人人享有，人人享有不等于福利待遇绝对地平均。社会保障应该追求结果公平。社会保障政策功能在于根据需求进行供给。效率具有两方面的含义：一是政策效率，是指资金筹集、基金管理和待遇支付的收支平衡，包括短期平衡、中期平衡与长期平衡，以收定支和以支定收。二是管理效率，是指在社会保障管理领域引入激励机制，以便提供成本低、效果好的社会保障公共服务；建立专业化的、稳健收益的社会保障基金投资运营机制。

（四）制度安排和国家理财

公平效率基本原则是贯穿社会保障制度安排的三个环节，即资金筹集、基金管理和待遇支付全过程后体现出原则。

1.资金充足且最有效使用

资金充足是指各项社会保障计划的收入可以满足支付的需求。资金充足的条件主要有政府责任到位、资金来源渠道多元和稳定、提高社会保障资金利用效果，社会保障基金管理包括账户资金管理和投资基金管理，账户资金管理要确保专款专用和安全，投资基金追求安全和稳健收益，以达到保值增值和受益人利益最大化目标。这涉及社会保障基金管理专业委托人的制度安排和投资管制的策略。

2.待遇公平且有激励性

待遇公平是指根据社会福利边际效益理论，在公民遇到社会风险是可以从国家获得可及的、具有保障力度的待遇；其待遇水平应当与GDP水平、社会平均工资和风险损失关联，为此政府应当建立合理的支付调整机制。还要避免因人的身份而导致歧视待遇、避免待遇支付水平与经济发展水平不相适应、避免发生搭便车和养懒人的情况。

3.管理有效且服务到位

社会保障是国家公共服务中规模最大、普及力度最高的项目之一，是服务性政府的主要功能之一。基于效率原则要改变重政策、轻管理和服务的倾向。社会保障经办机构能力建设是服务性和政府的增量部分。这需要树立公共服务理念、理顺社会保障管理体制、建立效能运营机制、再造可及便携服务流程、打造扁平公共组织和建立公共服务人力队伍，在此基础上，实现社会保障一卡通，用社会保障卡链接国家、政府、社会和人民。

我国社会保障体系在过去初步建立了城乡共进的社会保障体系，在党的十六届六中全会上，把建立社会保险、社会救济、社会福利和慈善事业相连接的覆盖城乡居民的社会保障体系，作为建设社会主义和谐社会的重要目标，而我国社会保障体系的未来，就是建立覆盖全民的、完善的社会保障体系，为此，还需付出更多的努力。

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