地方人大常委会监督权实证研究*

徐新意,黄 伟,尹春晖

(1.常州大学文法与艺术学院,江苏常州213164;2.常州市钟楼区人民法院,江苏常州213001)

地方人大常委会监督权实证研究*

徐新意1,黄 伟2,尹春晖2

(1.常州大学文法与艺术学院,江苏常州213164;2.常州市钟楼区人民法院,江苏常州213001)

地方人大常委会的监督权具有鲜明的特点,其主体为地方人大常委会集体;客体是本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;行使方式是通过听取报告等形式监督客体的工作情况,通过审议、批准和决定等手段实施监督权。地方人大常委会的监督权的性质属于外部监督,也属于事后监督。实践表明,地方人大常委会的监督工作是有成效的,但还不令人满意。其原因在于监督后的法律责任追究制度不完善、地方人大常委会人员组成制度不科学。建议完善《监督法》等相关法律,提高地方人大常委会监督效力和监督能力,改革地方人大常委会运行机制,提高其办事效率。

地方人大常委会;监督权;外部监督;法律责任追究

一、地方人大常委会监督权的概念及特点

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以后简称《监督法》)2006年8月27日颁布,2006年8月27日,次年1月1日起施行。该法详细规定了地方人大常委会对本级政府、人民法院和人民检察院的工作所具有的监督权项,但没有直接规定地方人大常委会监督权的概念。

从字面上理解,汉语监督的“监”意味着监视、察看、临下,甲骨文中是一睁目之人,利用皿中之水,照看自己的模样,于是有“自监其容”之说;《说文解字》中曰:“监,临下也。从卧,省声。”[1]“督”,即督导、督促、纠正,还被延伸为约束、限制、制约、制蘅等相近含义。监”以“督”为结果和目的,两者不可分离,前者引申为了解权、观察权,后者发展为督促权、纠正权,从而构成了由观察纠正权为主要内容和特征的法律监督权力结构。在文明国家的社会生活中,监督成为人们有意识、有目的的社会活动,监督的目的被解释为提示督促、防止差错、纠正错误、治理国家和保持秩序。[2]在英语中,监督一词“Supervision”,由super和vision两部分组成,前词指位居上方,后词指观察、视察,联为一词,加以直译,即为居上方查看督导,与汉语同义。可见中外法律文化有异曲同工之处。

地方人大常委会监督权就是地方人大常委会所具有的观察、了解本级政府、人民法院和人民检察院的工作,如果发现这些机关的工作发生错误时,采取措施纠正其错误的权力。

地方人大常委会监督权具有以下特征:

(一)监督权主体为地方人大常委会集体

《监督法》:各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。所以,地方人大常委会的监督权主体只能是地方人大常委会集体,而不是常委会具体委员。但是,地方人大常委会集体是按照民主集中制的原则施行的,即不是要求地方人大全体委员一致来行使监督权。

(二)监督权的客体是本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作

《监督法》规定:各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。但是,地方人大常委会的监督应当围绕国家工作大局,而不是对本级人民政府、人民法院和人民检察院的各项具体工作实施监督。为此,《监督法》列举了地方人大常委会监督权的具体范围,如审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告、询问和质询政府、人民法院和人民检察院负责人员及撤职案的审议和决定等权力。

(三)监督权的行使方式是通过听取报告等形式了解本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作情况,通过审议、批准和决定等手段实施监督权

对于本级人民政府、人民法院和人民检察院专项报告、财政决算报告、国民经济和社会发展计划报告、预算的执行情况报告和审计工作报告采取听取报告的形式了解情况,地方人大常委会直接集体作出审议是否通过的决定来进行监督;地方人大常委会采取执法检查的形式对本级人民政府、人民法院和人民检察院实施法律法规的工作进行监督;地方人大常委会采取对本级人民政府、人民法院和人民检察院制定的规范性文件进行备案审查的形式进行监督;对于具体案件,地方人大常委会采取对本级人民政府、人民法院和人民检察院负责人员进行询问和质询的形式进行监督;地方人大常委会有权对自己职权范围内的特定问题通过成立调查委员会调查问题真相形成报告,并通过报告形成决议、决定,从而对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作进行监督。

二、地方人大常委会监督权的性质

(一)地方人大常委会监督权属于外部监督按照监督人与被监督人之间的关系不同,监督权可以划分为内部监督权和外部监督权

内部监督权具有如下特征:1、内部监督就是一项应该完善的“内部契约”,通过内部监督这个契约,使上下左右之间明确自己的行为目标、权力义务,抑制权力主体的职务越权行为和懈怠行为。内部监督权就是通过这个契约而产生的权力。2、内部监督的监督主体和监督对象在执行权、管理权、决策权等方面有统一性,所以,这种监督能够持久深入,及时适当,也比较节约成本。这种监督权权威性不强,受本单位或本系统的领导或人情世故影响较大。3、内部监督是自律意识的体现,即内部监督是权力行使者自己控制自己行为的意识,或在方向偏差时的自我调整。这种监督权往往随意性较大且确定性不强。

外部监督权是监督主体和监督对象分属不同的组织或系统的外部交互监督权。外部监督权具有独立性、制约性和权威性等特征。外部监督的内容、范围、方式、程序一般由法律规定,具有较强的确定性和强制性。[3]

地方人大常委会监督权比较明确,属于外部监督权。其理由如下:第一,从其权力来源来看,地方人大常委会监督权属于法定权力,完全来源于《监督法》。从这个角度讲,地方人大常委会监督权是外部监督权。第二,从监督的形式来看,地方人大常委会能够独立行使监督权。地方人大常委会成员都没有在本级人民政府、人民法院和人民检察院任职,与这些部门没有直接联系,少有人情世故的干预,能够客观公正地评判监督对象的行为,为社会公众所接受。

(二)地方人大常委会监督权属于事后监督权

按照监督的时间和顺序为标准,监督权分为事前监督权和事后监督权。事前监督权是一种防范性监督权,即为了预防宪法、法律被违反或破坏,在立法或执法行为进行之前或之中、尚未完结之前,采取的审查、评断、裁决的权力。设立这种监督权的目的在于及时预防违法,可防患于未然。事后监督权是一种补救性监督权,即在监督对象的行为发生或终了之后,通过审查、核实、评断、裁决等过程,纠正违反宪法、法律的事实及消除负面影响的权力。设立这种监督权的目的通过对已经实施的行为的审查,对监督对象的行为作出全面的判断。

地方人大常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,是通过听取和审议报告、检查法律法规实施等形式对本级人民政府、人民法院和人民检察院已经完成的工作进行监督。所以,地方人大常委会的监督权属于典型的事后监督。

三、地方人大常委会监督权的施行

1979年7月1日,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)草案提请五届全国人大二次会议审议,顺利表决通过。该法确定了地方人大常委会具有监督权。2007年7月1日生效的《监督法》使地方人大常委会的监督具有刚性。之前,地方人大及其常委会监督权的行使进步不明显,主要原因是缺乏专门的监督法,宪法和法律中规定的监督职权由于缺少具体程序上的规定,导致监督的程序及方式受到影响。2007年《监督法》实施后,对监督的程序和刚性手段上有相对细的规定,还赋予地方人大常委会对专项工作报告的监督。

根据公开的报道统计,从2000年以来,有28个各级人大常委会对46个案例说“不”,包括17个县、8个市和3个省级人大常委会,分布在安徽、甘肃、广东、海南、河南、湖北、湖南、辽宁、宁夏、山东、上海、新疆和浙江等13个省份,其中,湖南和新疆“未通过”案最多。值得一提的是,在2005年和2006年出现“未通过”高峰:2000年4个、2001年1个、2002年2个、2003年1个、2004年1个、2005年17个、2006年13个、2007年3个、2008年1个、2009年至今3个。从种类来看,“一府两院”的专项报告类被否决的最多、人事任免次之、法规制定和修改和制定规划较少。[4]

《监督法》规定,地方人大常委会有权听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告、询问和质询政府、人民法院和人民检察院负责人员、专题调查及撤职案的审议和决定等权力。地方人大常委会通过以上方式监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。监督方和被监督方总是存在矛盾的。如果监督方和被监督方和睦相处,没有任何矛盾,就说明监督失灵。从统计资料来看,近十年来,我国各级地方人大常委会仅仅否定了46份“一府两院”报告,相对于全部的“一府两院”报告数来说,这只是冰山一角,没有太大的影响。而地方人大常委会直接对“一府两院”的人员行使撤职的案件还没有出现。

所以,尽管近年来地方人大常委会的监督权已经得到加强,地方人大常委会逐渐摆脱了“橡皮图章”的形象,但其监督权实施效果离人民群众的希望、《监督法》的立法目标还相差很远。

四、原因分析

已有30多年历史的地方人大常委会在我国政治生活中具有重要地位,也具有很大的潜能需要发挥。那么,为什么地方人大常委会的监督效果不能令人满意呢?经过科学思考和论证,我们认为主要存在以下原因:

(一)监督后的法律责任追究制度不完善

各级人民代表大会常务委员会集体行使监督职权,“一府两院”报告“未通过”属于正常情况,不需要做出专门的解释。“未通过”追责仍是法律空白。“未通过”案例真实反映民意,是我国民主进程中的进步。但“未通过”案后续该怎么处理?作报告的主管部门领导是法律责任还是政治责任?对工作报告的否决是对其工作的否决还是对报告本身的否决?在《监督法》及其他法律中都没有这方面的规定。南方都市报记者统计,地方人大常委会对本级“一府两院”的同一个报告有否决不止一次的。2006年,海南临高县政府对专项资金管理使用存在严重问题,被县人大常委会否决后仍敷衍了事、没有实质性整改,随后再次被否决。同年,湖南嘉禾县两次人大常委会中,先后都对县政府一起提交的两个同样整改报告进行了否决。在《监督法 (草案)》征求意见稿中曾规定,工作报告两次不被通过,“一府两院”领导人就应辞职。而在《监督法》中,没有这方面内容。对“未通过”怎么问责,在我国仍处在法律真空地带。目前,在地方人大及其常委会行使了否决权后,后续的法律后果、法律责任并不明确。这表明我国法律在程序上等一些方面规定得不够完善。在地方,针对“未通过”案制定了不同的处理办法。湖南涟源市人大常委会对两次“未通过”的,其主管领导或将被免职。目前该市还没出现两次“未通过”的情况。

(二)地方人大常委会人员组成制度不科学

监督就是监督方观察、了解被监督方的工作,发现问题并纠正错误的过程。监督的成败很大程度上取决于监督方的整体素质高低。只有有能力、有压力、有动力和有魄力的监督方才能发现被监督方的缺点或者错误,并能够纠正错误,实现监督目标。

地方人大常委会的组成人员年龄结构偏高,地方人大常委会驻会成员多半是从党政及法检两院领导岗位上到了一定年龄的干部中选调来的,能连人两届的很少。到人大常委会任职后,不论其德、能、勤、绩如何,基本上是“鞠躬尽瘁”到退休,地方人大常委会即成了退休前的“中转站”和职业生涯的“末班车”。地方人大常委会人员整体上具有以下特点:

第一,监督能力不够。地方人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,涉及大量经济、科技、教育和法律等多方面知识。但年龄偏大的地方人大常委会人员一般只是对原来从事的工作比较了解,而对其他领域的知识储备很少或者没有储备。所以,他们缺乏足够的、需要涉及多方面知识的监督能力。

第二,没有主动监督的压力和动力。法律规定,地方人大常委会为地方权力机关,没有强制性责任。没有任何机关来考核地方人大常委会组成人员的履职业绩,地方人大常委会组成人员多监督和少监督没有区别。所以,有的地方人大常委会人员采取“不作为”的态度履行监督职责,与被监督方和平共处。

五、建议

为了更好地发挥地方人大常委会的监督作用,提高国家社会管理能力,应当在以下方面进行改革:

第一,完善《监督法》及相关法律。目前,我国《监督法》及相关法律对地方人大常委会的职权不够明确,导致其监督作用未能充分发挥。所以,法律应当规定对被地方人大常委会否定的各种专题报告处理结果,确定地方人大常委会对各级官员撤职案件的科学详细的程序。报告被地方人大常委会否定后,作报告的主管部门领导应当承担政治责任,应当主动辞职。地方人大常委会撤销有权撤销现任官员,可能对正常的社会管理工作造成影响,所以,法律应当制定科学详细的程序。

第二,完善地方人大常委会委员选任机制。《监督法》赋予地方人大常委会对相关部门和人员的监督权,但现行的地方人大常委会委员选任制度没有要求被选任的委员必须具备较强的综合素质,许多委员因为自身水平不高无法履行监督职责。所以,建议修改相关法律,使懂经济、法律和科技的,具有较强综合素质的人员进入地方人大常委会,增强地方人大常委会监督能力。

第三,完善地方人大常委会运行机制,提高监督效率。在现行法律的框架下,制定科学的地方人大常委会讨论、决定重大事项的相关规定。有些地方人大常委会正在积极探索,努力寻找强化地方人大常委会监督权的具体路径。例如,2010年6月23日,上海市闵行人大常委会审议通过了《关于闵行区人大常委会讨论、决定重大事项规定》,使闵行区人大常委会在重大事项讨论、决定方面的探索实践有了制度性的提升。

[1][东汉]许 慎.说文解字 [M].北京:中华书局,1963:170.

[2]蒯正明.国外主要政党加强权力监督的探索实践与现实启示[J].常州大学学报 (社会科学版),2011(2):15-16.

[3]汤 唯,孙季萍.法律监督论纲 [M].北京:北京大学出版社,2001:13.

[4]杨章怀.地方人大常委会成立30周年,监督权向“硬性监督”转变未通 [N].南方都市报,2009-10-12(2).

The Empirical Research on the Supervision Right of the Standing Comm ittee of Local People’s Congress

XU Xin-yi1,HUAN GW ei2,YI N Chun-hui2
(1.School of Humanitiecs,L aw and A rt,Changzhou U niversity,Changzhou 213164,China;2.ZhongLou People’s Court,Changzhou 213001,China)

The supervision right of the local People’s Congress’Standing Comm ittee has some distinctive features.Its subject is the local People’s Congress’Standing Comm ittee.Its object is the People’s Government,the People’s Court and the People’s Procuratorate of the same level.Its exercise style is to supervise their work by listening to their reports and to implement its supervision right by deliberation,sanction and resolution.It is a kind of external and afterwards supervision.Its practice show s that its supervision is effective but not satisfactory because of the imperfect legal liability system and the unscientific membership system of the Standing Comm ittee of local People’s Congress.This paper proposes perfecting the supervision law,improving the supervision ability,reform ing its operation mechanism and improving its efficiency.

the standing comm ittee of local people’s congress;supervision right;external supervision;legal liability persuance

D625

A

2095-042X(2012)01-0030-04

2011-09-28

徐新意 (1969-),男,江西九江人,硕士,副教授,主要从事公司企业法律研究。

中国法学会司法改革专业委员会重点研究课题 (CFH2010-1)

(责任编辑:刘志新)