论中国规制影响评估实施框架的构建

张会恒,尤 佳

(安徽财经大学经济发展研究中心,安徽蚌埠233041)

论中国规制影响评估实施框架的构建

张会恒,尤 佳

(安徽财经大学经济发展研究中心,安徽蚌埠233041)

由于缺乏有效的规制评估工具,中国规制政策的制定不够科学,执行效果较差。如何有效引入在国外广泛采用的规制影响评估制度,以提高中国规制质量是急待研究的重要问题。中国引入规制影响评估制度的必要性在于它可以提高政府规制质量,同时也是规制改革的重要推动力量。可能性在于中国已经有了初步的理论研究和实践基础。实施框架构建的重点是制定本土化的“法律保障”、“实施指南”和“机构组建与职能分配”。

政府规制;规制质量;规制影响评估

一、中国建立规制影响评估制度的必要性和可能性

(一)规制影响评估及其发展

规制影响评估 (regulation impact assessment,以下简称R I A)是对将要出台的规制政策方案的可能影响和现行规制政策执行的实际效果进行系统估计,从而为政策决策者出台和修改规制政策提供信息的一种规制工具。美国早在20世纪70年代就开始实行规制影响评估制度。尼克松总统于1971年在总统办公室设立了管理和预算办公室 (Office of M anagement and Budget,简称OMB),用以审核白宫内阁行政机构的规章。此后,先后有五位总统于在位期间签署或签发了关于改善政府规制,建立规制影响评估系统的行政命令。

受R I A在美国成功应用的启示,许多国家都纷纷开始思考构建自己的R I A制度体系。经济合作与发展组织 (OECD)于1995年通过了《提高政府规制质量建议书》,建议各成员国政府在制定规制决策时需考虑规制影响评估的相关问题,并形成了R I A分析框架。至今,几乎所有经合组织国家都有了自己的规制治理工作计划。欧盟委员会则于2001年提出所有涉及政府与市场的重要的立法、条例、规章、指令等议案,都要对其导致的经济的、社会的、环境的潜在影响进行评估。2006年,欧盟发布了以2005年“R I A指南”版本为基础的新版本,并以此作为规制影响评估的实施框架。

(二)中国建立规制影响评估制度的必要性和可能性

虽然近几年我国在食品药品、环境保护、生产安全、金融保险等领域建立了一批政府规制机构和颁布了有关法规,但是,由于缺乏有效的规制工具,出台了一些不该出台或不够科学的规制政策,导致规制质量不高。

2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》第17、18条规定,积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。这两个条款提出了对行政立法进行成本效益分析和事后评估的要求,标志着行政立法评估制度在我国中央层面的正式法律文件中得到了确认。目前,我国立法评估也在上海、武汉、深圳等部分地区开展,且在实际运行中也取得了比较好的成效。尽管R I A包括事前、事中和事后的评估,而立法后评估更强调事后的评估。但是,他们有很多相近之处。而立法后评估的试点对引入、构建我国的R I A制度在观念上、制度上和方法上等方面做了很好的准备。

二、国外规制影响评估实施框架的比较分析

R I A在美国、欧盟成员国和OECD的部分成员国都已形成了较为完整的实施框架。由于各国国情差异,R I A在各国的评价准则、实施范围和具体实践各有不同。但就其框架组成来说,有3大不可或缺的部分:一是法律保障、二是实施指南、三是机构组建与职能分配。本文选取了R I A制度框架建立较早也是较完善的美国、欧盟及OECD成员国代表英国、OECD成员国澳大利亚3个国家的R I A制度框架作分析。

(一)美国以总统令保障和促进R I A的执行和成立分工合理的规制机构

1.以总统令保障和促进R I A的执行

美国主要通过总统签署的行政命令来保障和促进R I A的执行。卡特总统在1978年签署的12044号行政命令,要求行政机关对政府规制建议及其主要替代方案做出影响评估分析。同时,还要求规制评估过程中要参考公众的意见。里根总统在1981年签署的12291号行政命令,要求对政府规制进行成本、收益分析时,除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本,否则不得进行规制。克林顿总统1993年签发了12866号行政命令,对联邦的规制理念、规制方法和规制程序等做了改革。并指出了以美国为代表的西方国家及组织机构在执行规制影响评估时的12项主要原则。布什总统2007年签署的13422号行政命令强调对规制机构制定规章和制定统一的规制指引的要求。克林顿总统的12866行政命令经过修改和补充后更加完善,成为目前规制机构和行政机构依法监管的重要法律文件。[1]

2.在总统令下颁布规制影响评估的指南性文件

美国以12886号行政命令和管理预算办公室颁布的《第12866号行政命令下的联邦规制经济分析》与《规范成本和效益评估及会计报告格式指南》作为其规制影响评估的指南性文件,共同对规制影响分析的步骤和方法做出了具体规定。内容包括评估的基本步骤、评估方法、评估结果审查、和公众评论4大部分。[2]

3.成立4部分分工合理的规制机构

美国的规制影响评估机构由4大部分构成,即行政机构、OMB和O IRA、规制工作小组和国会。[3]在行政机构建立方面,有州际商业委员会(ICC)、食品与药物管理局 (FDA)、联邦储备局 (FRB)和联邦贸易委员会等,这些机构被授予规制的权力。美国专门成立了OMB和O IRA。OMB是美国最早成立的规制影响评估机构。1980年,美国国会批准在OMB中设立信息和规制事务办公室,简称O IRA,目的是为了集中审核规制机构的规章草案和评估规制的成本和效益。美国还成立了规制工作小组。规制工作小组是在总统颁布行政命令后的30天内,由O IRA行政官员召集相关人员组成的。

(二)英国强调“R I A指南”的核心作用和设立较为复杂的组织体系

1.法律保障主要源于白皮书文件

英国的规制影响评估法律保障主要来源于白皮书文件承诺和强制性的规制指南。英国最早的白皮书承诺在1985年发布,1990、1992和1996年分别发布了服从成本评价的进一步指导细则,绝大多数服从成本评价都要求公布。1998年,改善规制小组草拟了第一个规制影响评估新体系的指导方针。在此基础上,于2000年和2003年分别出版了《制定好的政策:规制影响评估指导》以及《更好的政策制定:规制影响评估指导》两部指导手册。2005年,更好规制小组制定和发布了《R I A指南——怎样实行R I A》,并于2006年对此进行了修改和补充。最终的版本规定了R I A的实施目的、原则、范围、步骤、方法和要求等内容。为英国的R I A实施提供了法律依据和应用指南。[4]

2.强调“R I A指南”的核心作用

英国最为权威的R I A指导性文件是由改善规制小组于2006年修正发布的《R I A指南——怎样实行R I A》。该指南包括7个部分。[5]包括背景知识介绍、R I A应用范围、R I A模型介绍、简化的R I A组成、完整的R I A组成及评估方法的补充介绍。

3.设立较为复杂的组织体系

为了推进政府规制改革,和保证R I A实施的准确性、高效性和透明性,英国设立以政府为中心的规制影响评估组织体系。具体组成如下:规制责任专门小组、规制影响小组、部门规制影响小组、规制改革大臣、小企业服务局、财政部、议会协商办公室、更好规制特别小组、议会委员会中的法令文书联合委员会、国家审计署。

(三)澳大利亚法律保障来源复杂、指南性文件多样、机构设置不成体系

1.法律保障来源复杂

澳大利亚的“规制影响评估(简写R IS)”(澳大利亚法律文件习惯使用R IS,而不是R I A,其含义没有实质差别。澳大利亚的部分我们用R IS来代替R I A)的法律保障主要来源于政府协议和立法文件,同时也来源于具有强制性的规制指南。[6]1995年4月,澳大利亚联邦、州和准州政府共同签署了《竞争原则协议》,要求各个政府参加立法审查计划。1997年3月,为回应小企业放松管制团体的建议,澳大利亚规制审查办公室制定了《规制指南》,并与1998年2月进行了修订,成为规范联邦和各州、地方政府部门规制的行为准则。2003年,澳大利亚联邦政府发布了《2003年立法文件》,该法令要求所有澳大利亚政府立法文件全部要在“立法文件联邦登记”上登记。

2.指南性文件多样

澳大利亚的规制影响评估的指南性文件主要有澳大利亚联邦政府、澳大利亚政府委员会、昆士兰州、塔斯马尼亚州和维多利亚州政府的5份指导文件。[7]由澳大利亚联邦工业委员会规制审查处于1995年9月制定的《规制影响报告指南》,针对那些会对企业产生影响并需要获得内阁批准的规制行为,等等。

3.机构设置不成体系

离心机，购自上海安亭科学仪器厂；生物安全柜，购自海尔集团；CO2培养箱，购自美国纽埃尔；IX71型倒置显微镜，购自日本OLYMPUS；Synergy HT酶标仪，购自美国博腾；Cell Insight CX7细胞高内涵筛选系统，购自美国赛默飞世尔科技公司。

澳大利亚成立了澳大利亚生产力委员会和澳大利亚联邦工业委员会规制审查办公室、澳大利亚政府委员会以及部长委员会来指导、监督R IS运行,保证R IS的执行质量。[8]

(四)几国规制影响评估实施框架的特点与异同

如前所述,一个完整有效的R I A框架至少要包含3个部分:法律保障、R I A指南性文件和R I A机构组织体系。但由于各国的国情不同,这3个部分在各国的组成和实施情况也各不相同。

1.国体、宪政制度的不同导致法律保障的形式也各不相同

美国以总统令的形式确保 (或者说强制)R I A的实行。因为美国是一个在总统领导下的包括内阁、各部、办事机构和独立机构的联邦制国家。英国则以白皮书和改善规制小组的强制性规制指南作为R I A的法律支持和保障。白皮书在英国作为一种官方有关重大事务的政府性说明文件,具有很高的法律地位和强制力,是政府意愿的立法性表达。改善规制小组则属于独立的R I A顾问团体,其R I A的指南性文件为政府接受,且由下议院授予法律效力。澳大利亚R I A法律保障来源更为复杂,包括政府协议、立法文件和强制性的R I A指南。

2.R I A指南的内容大同小异,只是在发布形式上存在差异

在美国,这类文件直接依附于总统的行政命令,形成了管理预算办公室颁布的《第12866号行政命令下的联邦规制经济分析》与《规范成本和效益评估几会计报告格式指南》,作为其规制影响评估的指南性文件,充分体现了其总统制在三权分立体制中的重心地位。英国的政府性指南文件统一为改善规制小组颁布的“R I A指南”,由指南引导出其他方法类、实践类参考文献。体现了下议院实质上的立法职权。本文中引用的5部澳大利亚指南性文件中,前两部为全国性指导性文件,而后3部则具有区域性。充分体现了澳大利亚的立法统一和联邦自治的特点。

3.在R I A的机构组织体系设计上,各国都体现了不同的智慧

美国的R I A组织机构体系是由行政机构、OMB和O IRA、规制工作小组和国会4大部分组成。其中,行政机构是实施R I A的权利中心;而OMB和O IRA是实施R I A的职能中心;规制工作小组负责R I A的完善和发展工作;国会的加入则代表了来自于最高权利机关的监督和推动。英国的R I A组织体系构成较为复杂,包括规制责任专门小组、规制影响小组、部门规制影响小组等上述10个部门和机构。澳大利亚成立了澳大利亚生产力委员会和澳大利亚联邦工业委员会规制审查办公室、澳大利亚政府委员会以及部长委员会来指导、监督R IS运行。但与英、美两国的状况比较而言,却显得不成体系。

三、构建我国规制影响评估实施框架的建议

(一)转变思想观念,出台规制影响评估制度的政策和法律

我国并不是缺少对政府规制政策的评价,而是没有像政府规制影响评估那样系统的、规范的、法律化的评估制度。因此,为提高规制的有效性就应该及早引入和建立规制影响评估制度,而关键是尽早出台建立规制影响评估制度的相关政策和法律。但是,某些观念正影响或阻碍着我国引入和建立规制影响评估制度。譬如,我国缺少相关的法律法规依据、现有评估技术人员缺乏、收集数据能力不足、有些成本和收益难以量化、政治干预、规制能力弱、规制影响评估意识差、有效的磋商不易、易形成“官样文章”等。这些问题有些是各国共同面临的,有些是发展中国家所一致存在的,有些才是我国所特有的。而在我国,应当说建立这一制度的目的之一就是促进以上困难的解决,并进而提高政府规制质量。[9]当然,引入和建立不是完全的照搬,而应根据我国的具体国情进行创新,研究适合我国国情的指导原则和可适合我国现有人力资源、数据资料和法律框架的评估步骤和方法。[10]特别是要考虑我国的政府规制与西方市场经济国家的政府规制的差异,尤其是在政府规制的机构设置和委托代理关系的差异和法律环境的差异。相关立法应包括一下几点:①规定R I A的应用域,如在某些领域出台规制政策时必须通过R I A检验,或者当规制项目涉及金额超过某一限额时就必须使用R I A为备选方案把关。②明确在我国构建R I A框架的目的。③制定我国相关部门应用R I A的原则。④设立相关惩罚条例。

(二)吸取各国经验,制定我国的R I A指南

目前,除了前文涉及到的欧盟的R I A指南(R I A Guidelines)和美国国会出台的13422号行政命令被广泛用作形成R I A指南的参考外,大部分OECD的成员国也形成了符合各自国情的R I A指南,这为我国制定自己的R I A指南提够了大量的参考材料和经验依据。经验表明:一份完整的R I A指南应该至少包括以下几部分:第一,介绍部分。包括对指南的简述和功能用途的简介,R I A的定义描述以及R I A的目的、应用范围和应用原则。第二,R I A的实施背景描述。包括何时需要采用R I A和立法支持程序、规制背景介绍、规制的替代方式选择等。第三,R I A的实施步骤。包括步骤描述,方法工具介绍,案例辅助和注意事项。第四,指南的制定依据。包括咨询过程和意见来源。第五,执行监督程序简介。此外,由于我国的地区发展水平存在较大差异,所以建议在制定我国自己的R I A指南时,应着重强调指南的适用地区;或根据各地的发展状况,有针对性的制定小范围区域适用的R I A指南文件。由国家制定R I A指南的制定标准,再由各地区政府按标准和区域发展实际来制定适用于本地区的R I A指南。

(三)建立评估机构,明确各职能单位的权责和义务

首先,应该明确指定或设定专门负责我国R I A相关事宜的中央行政部门,该部门应具有最高行政职权和监督权。该部门将统一负责我国R I A制度体系的构建和修正,制定或委托其他部门机构制定R I A指南并指导和监督下一级行政单位执行相关政策和条例。其次,制定和设立各省级以及下一级R I A执行部门,负责地方的相关R I A执行并形成逐层向上反馈的文件。此外,建立独立的R I A监督机构在我国单一制的国家结构形式下是非常有必要的。R I A作为一种政府规制的辅助工具也有被权力部门和利益集团俘获和利用的可能,设立非政府体系下的独立的监督部门及时向公众和上级部门公示监督结果可以有效约束职能部门的行为。另外,建议单独设立促进R I A发展的政府机构,鼓励建立民间R I A发展的R I A方法研讨团体,促进R I A在我国的实际应用和发展。这类部门一旦有实际成绩,就应予以政府性支持和授权,帮助其推广研究成果并鼓励其发展。只有相应的职能部门得以确立,R I A在我国实施才有了实体依附,不再是理论上的空谈。这样,我国的R I A框架体系也就有了骨骼支撑。

[1]全国人民代表大会常务委员会.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于立法后评估试点工作情况的报告 [DB/OL].(2011-07-01)[2011-08-11].http://www.npc.gov.cn.

[2]梅黎明.西方国家的规制影响评价及其对我国的启示[J].行政论坛,2009(16):83-87.

[3]吴 浩,李向东.国外规制影响分析制度 [M].北京:中国法制出版社,2010:74-79.

[4]肖兴志,何能杰.英国规制影响评价体制与启示 [J].云南财经大学学报,2008(4):24-25.

[5]Department of the Taoiseach.R I A GU I DEL I NES:How to conduct a Regulatory I mpact Analysis[DB/OL].(2000-05-20)[2010-08-20].http://www.betterregulation.ie.

[6]Public Governance and TerritorialDevelopmentDirectorate.Regulatory reform:Experience from OECD Countries[DB/OL].(2006-10-10)[2010-03-25].http://www.oecd.org/regreform.

[7]Sue Holmes,StevenA rgy.Review ing Existing Regulations:Australia’s NationalLegislative Review [R].Regulatory I mpact Analysis—Best Practices in OECD Countries,OECD,1997:89-123.

[8]Scott H.Jacobs:An Overview of Regulatory I mpactAnalysis in OECD Countries[R],Regulatory I mpactAnalysis—Best Practices in OECD Countries,OECD,1997:13-33.

[9]张会恒.英国的规制影响评估及对我国的启示[J].经济理论与经济管理,2005(1):74.

[10]张会恒.我国公用事业政府规制有效性研究[M].合肥:中国科学技术大学出版社,2007:18.

The Construction of RIA’s Framework in China

ZHAN G Hui-heng,YOU Jia
(Econom ic Research Center,A nhuiU niversity of Finance Econom ics,Bengbu 233041,China)

The lacking of effective regulation assessment tools leads to many inefficient and non-scientific regulation policies in China.This paper focuses on how to bring in the Regulation I mpact A ssessment(R I A)toolw idely used in foreign countries in order to improve our regulation qualities.The necessity of bringing in the R I A tools lies on its improvement in government regulation quality,and it is also a main driving force to regulation reform.Its possibility lies on theoretical and practical basis we already have in China.The focalpoints are the localization of legalprotects,R I A guidelines and setting up institutions and distributing obligations.

government regulation;regulation quality;regulation impact assessment

D693.09

A

2095-042X(2012)01-0015-04

2011-09-15

张会恒 (1962—),男,安徽临泉人,博士,教授,主要从事产业发展与政府规制研究。

教育部规划课题 (10YJA 790245);安徽财经大学经济发展研究中心招标项目 (2011sk740)

(责任编辑:朱世龙)