当前中国乡村治理研究综述*

潘琼琼

(安徽师范大学政法学院,安徽芜湖241003)

当前中国乡村治理研究综述*

潘琼琼

(安徽师范大学政法学院,安徽芜湖241003)

治理这一概念最早来源于1989年世界银行首创“治理危机”一词,一经提出,立即得到广泛的使用。其中“乡村治理”就是治理理论与中国实际相结合,用来解决中国乡村现实问题的一种新模式。近年来,乡村治理研究方兴未艾,学者们对其研究取得了丰硕的成果。纵观学术界的研究成果,学者们主要从乡村治理的概念、主体、功能、困境和对策等方面来进行研究。

乡村治理;主体;功能;困境;对策

治理这一概念最早来源于1989年世界银行首创“治理危机”一词,一经提出,立即得到广泛的使用。俞可平教授是最早把治理理论引入中国的学者。一经引入,许多学者就开始把治理理论与中国的实际情况结合起来,用来解决中国的实际问题。其中,近年来,由于党和国家对“三农”问题的日益关心,许多学者把治理理论用于解决农村的社会问题,提出了乡村治理概念。纵观学者们的研究成果,可以发现大致是从以下几个方面来进行研究的。

一、乡村治理概念的界定

“乡村治理”的概念首次由1998年华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出。然而在随后的十几年中,不同的学者基于不同角度对乡村治理进行了定义。贺雪峰认为,乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理,或中国乡村如何可以自主管理,从而实现乡村社会的有序发展。[1]党国英认为,乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动;乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体;治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系,构成了乡村治理机制。[2]郭正林认为乡村治理,就是性质不同的各种组织,包括乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构,村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织,民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织,通过一定的制度机制共同把乡下的事务管理好。[3]徐勇和张厚安认为村级治理是通过公共权力配置与运作,对村域社会进行组织、管理和调控,从而达到一定目的的政治活动。[4]张润泽,杨华则认为乡村治理是一种综合治理,它把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来,以更广泛、更宏大的视野观察农村生活,而不囿于单纯民主化治理的村民自治。[5]王长安也持相同观点,他认为乡村治理包括乡村建设、村民自治、新农村建设等。[6]而肖唐镖认为乡村治理就是村级治理。[7]因此,纵观学者们对乡村治理概念的界定,虽然形式多样,但其实质都是乡村治理主体通过一定的手段进行自主管理的过程。

二、乡村治理主体

乡村治理主体是乡村治理的重要问题之一,也是学者们一直所讨论的话题。在学术界,虽然学者们对乡村治理主体的侧重点不同,但大多数学者认为我国乡村治理主体已进入了多元化的趋势。刘丽,刘屹和唐绍洪认为,乡村治理的主体应是多元化的,其中乡镇政府依然是乡村治理的重要主体,村民自治依然是乡村治理的实质主体,村庄精英是乡村治理中不可缺少的主体。[8]张艳娥则从从宏观制度性视角将治理主体分为制度性主体与非制度性主体两大类;从微观行为性视角来看,乡村治理的主体主要表现为村干部、乡村各种精英和普通村民。[9]苏敬媛认为乡村治理主体不仅仅是正式权力机构——政府,还包括村庄内部各种得到村民认可的权威组织机构,而且乡村治理倾向于更多地关注政府以外的乡村权威机构。[10]党国英也持相同观点,认为乡村政府或乡村其他权威机构是乡村治理的主体。此外,农协等中介组织是乡村治理的关键,这种中介组织不仅仅是政府与农民之间的中介组织,而且是农民与市场间的中介组织。徐勇认为村干部在乡村治理中起着关键的作用,既是乡镇的代理人,又是村民的当家人。[11]金太军认为村庄治理中有三重权力互动:村庄治理中国家、村庄精英和普通村民。[12]

三、乡村治理功能定位

关于乡村治理功能,不同学者有不同的倾向。白钢认为,推进村级民主化不仅有利于实现基层民主,而且可以推动乡镇治理的变迁,为整个中国的政治体制民主化打下坚实基础。[13]王绍光认为,村级治理应与社区资源动员能力相联系,并以此作为解决农村日益严重的干群矛盾的方式。[14]王旭认为,联产承包责任制和市场经济体制重构了农村基础社会,村治方式的选择必须解决村治的合法性问题。[15]樊平也发现,有威信和有凝聚力的农村党支部,其不仅具有体制性组织权力特征,而且实际上也具有村落内生性权力的功能特征,表现就是能够反映和代表农民群众的利益和呼声。[16]马宝成认为乡村治理对乡村政治稳定有着积极意义:民主选举机制赋予村民委员会以坚实的合法性基础,使得村民委员会的权威和号召力增强;公共决策机制避免了国家权力和基层社会的直接对立,使得村民能够进行政治表达,参与本村的重大决策;民主监督机制加强了民众对国家权力的监督,促进了基层廉政建设,减轻了农民负担;制度建设界定了国家权力与乡村社会的界限,提高了民众的道德水平,促进了乡村社会的治安状况和内部和谐,直接维护了乡村政治稳定。[17]

四、乡村治理过程中的困境

欧阳雪梅认为,目前村民的民主素质不高,主人翁意识不强;村民委员会履行职责不力,自治能力不强;村委会和村党支部关系紧张,自治权与领导权冲突加大;乡镇政府的行政权与村民的自治权冲突,都在一定程度上影响甚至异化了乡村治理。[18]郑红娥认为,当前农村治理所面临的困境主要表现为国家行政权和村庄自治权的冲突、村干部自身多重角色的冲突以及村民对村集体经济认同的危机。[19]李文政认为当前,中国乡村治理面临着乡村经济发展状况不佳,乡村关系行政化,县乡关系利益化,乡村文化贫弱,村民自治制度亟待完善,农民利益表达机制缺失,乡村社会无组织化现象依然严重等困境。[20]王华则强调村委会应该作为村民的代理人与实际作为政府的代理人的角色错位;村支两委的关系不顺;国家纵向管理层级与横向管理结构在权责、功能与利益配置上的不合理;包括选举、决策与管理在内的自治全过程缺乏监督。[21]赵艳霞,樊秀云认为乡村治理实现不仅受民主化的现实制约和法律制约,而且还受经济制约和机构改革制约。[22]高宝琴认为农民的低组织状态是乡村治理危机产生的重要原因。[23]刘勇认为,当前社会转型时期,越级上访、群体申诉、直接对抗等大量农民非制度化政治参与,严重破坏现行的乡村治理的绩效。[24]袁金辉认为当前乡村治理的困境主要有以下几方面:小农经济的束缚,乡镇债务依然沉重,农村公共权力需要规范,农村宗族势力复兴,农民负担仍然存在,农民素质有待提高。[25]钟涨宝认为全面取消农业税后,乡村治理过程中面临的困境有:基层政权机构的改革和人员精简不彻底、不到位;村、乡两级债务和财政缺口加剧,基层政权的财政来源并没有得到根本解决;乡镇基层政权功能日益弱化,政权存在的合法性受到很大质疑;村民自治的民主化进程很难得到有效推进。[26]钟宜认为目前乡村治理存在的困境有:现有的压力型体制使乡村关系难以正常化;由于财政经费短缺,乡镇为了解决自身的生存问题,也必然要加强对村庄事务的干预;村委会的行政化趋向。同时,由于我国农村广大,发展不平衡,农民的组织化程度低,素质参差不齐,基层政府职能的公共性较差,广大农民还缺乏正常的渠道和方式去维护自身的权益。[27]张益刚,厉翠菊认为在发展市场经济、走向共同富裕的道路上,乡村治理的困境是经济能人向霸痞经济人的蜕变。[28]陈柏峰,童磊明认为乡村灰色势力是乡村治理的软肋。[29]从以上学者们的研究可以看出,当前乡村治理面临的困境还有很多,因此,要搞好乡村治理,实现农业发展、农村稳定、农民富裕任重道远。

五、乡村治理对策的研究

张志英认为21世纪是我国经济与国际市场经济全面接轨的新阶段,是我党全面进行新农村建设的战略时期,因此,加强村民自治、大力发展农村合作经济组织、塑造新型农民促进社会组织的发展等相关选择十分重要。[30]李莉、卢福营认为当代中国乡村治理变迁的关键在于:尊重农民的意愿,获得农民群众的认同和支持;尊重农民的自主性,充分发挥民间创造力。[31]李文政认为当前乡村治理的策略与路径选择应是应积极建设管理服务型乡镇政府,促进乡村社会治理主体的良性互动,重建县域公共服务体系,发挥村委会的组织功能,重视社会自治在乡村治理中的积极作用,深化公共财政体制改革,强化县级财力,发展乡村经济组织劳务输出,培育乡村经济支柱。韩冰认为要完善新农村建设中乡村治理问题必须从以下几个方面着手,因地制宜改革现有乡镇体制,完善基层政权对村管理模式,规范和完善村民自治制度,规范发展新型经济社会服务组织,以构建现代乡村治理新格局。[32]马宝成认为取消农业税后乡村治理应该从乡、村两个方面入手,一方面要改革乡镇体制,另一方面要完善村庄建设。[33]钟涨宝认为全面取消农业税后,完善乡村治理的举措有:改革现有县、镇、村的政权体制,变革机构设置方式,全面提升治理能力;改革现有公共财政体系,加大对农村财政转移支付的力度;依法整合乡村关系,进一步完善“乡政村治”的治理模式;鼓励新型社会化服务组织的发展,实现乡村社会和谐共治;培育新型农民,增强农民的参政意识和水平,充分发挥民主治理功能。陈双鹏认为乡村出现治理危机的原因是因为基层组织角色的异化,所以必须依靠乡村自治运动和国家政权建设,双管齐下;必须大力改革基层组织,必须再造基层组织体系特别是乡镇政府;必须建立农民利益的政治表达机制,动员组织农民和建立农民协会,从而在农村社会中培养与基层组织进行有效搏弈的力量。[34]张晓忠,杨嵘均认为农民组织化程度低是制约乡村治理的重要因素之一,因此,要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。[35]刘勇认为社会转型期农民的非制度化政治参与严重破坏了乡村治理的绩效。而破解这一挑战,需要通过培育新型农民制度化政治参与文化,完善农民制度化参与机制,创造农民制度化参与的社会氛围,和推动乡村社会形成农民制度化参与的条件,来为乡村治理的良性运转提供和谐的社会环境和有效的社会资本。欧阳雪梅,李铁明认为乡村治理的对策是积极培育公民意识,大力发展农村经济,切实转变政府职能,努力完善法规体系。

综上我们可以看出,虽然我国学者对乡村治理的研究时间不长,但无论从乡村治理的概念、主体、功能、困境和对策方面都取得了丰硕的成果。然而,要提高我国乡村治理水平,我们还必须要注意做到更好地吸收外国在乡村治理方面的经验,明确不同治理主体之间的权责分配等问题。

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A L iterature Research on China’s Current Rural Governance

PAN Q iong-qiong
(School of Political Science and L aw,A nhuiNormalU niversity,W uhu 241003,China)

The concept of governance originates from“Governance Crisis”coined byW orld Bank in 1989.W hen proposed,it is used immediately at a large scale.“Rural Governance”is a new model combining governance theory w ith Chinese reality to solve the practical problem s in China.In recent years,scholars have achieved fruitful academ ic research in rural governance,which mainly focus on rural governance concept,subject,function,difficulties and Countermeasures,etc.

rural governance;subject;function;dilemma;countermeasure

C912.82

A

2095-042X(2012)01-0019-04

2011-08-31

潘琼琼 (1987—),女,安徽黄山人,硕士研究生,主要从事当代中国政府与政治研究。

(责任编辑:刘志新)