社会管理创新法治化视野下的业主委员会发展探析

张 帆，周佑勇

（东南大学 法学院，江苏 南京211189）

社会管理创新法治化视野下的业主委员会发展探析

张 帆，周佑勇

（东南大学 法学院，江苏 南京211189）

业主委员会的发展在法治化社会管理创新中具有重要作用。应当转变政府观念，正确对待业主委员会的发展；健全法律法规，明确业主委员会的法律地位。同时，业主委员会应加强自我规范，建立责任监督机制，并且在完善法律制度的基础上协调与居委会之间的关系，实现社区的合作共治。

法治化社会管理；业主委员会；社会管理创新

社会管理是指政府、公民和各类社会组织等对有关社会事务进行组织、协调、引导、规范的管理活动及过程。社会管理的法治化则体现了社会主体在社会管理方面对一系列法治理念的认同和适用，突出表现为社会管理领域法律对公权力的限定和对私权利的保护。即对政府等公权力机关而言，“法无明文规定即禁止”，公权力要受到法律制度的规范和制约；而对普通民众的权利而言，“法无限制即享有”，应当尊重与保障人权。

社会管理的法治化演进，是后发国家追求经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐的必由之路，也是转型国家健康有序发展的重要保障。在我国，走法治化的社会管理创新之路，是执政党经过长期的探索和思考后，将依法治国方略付诸执政实践的一个重要方向。相反，抛弃了法治主义的“社会管理创新”，将会导致历史的倒退，甚至“文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生”［1］。

当前，立法机关不断完善社会管理的法律法规，政府行政机关依照法律提供优质的社会管理服务，司法机关依照法律解决社会管理中出现的各类纠纷、履行监督职责，是推进社会管理创新法治化的现实需要。不仅如此，社会管理创新的法治化还要求进一步重视法治平台基础上社会组织参与社会管理方面的重要作用，并且社会管理创新的成效也最终落实于社会基层。近年来，随着城市住房制度改革和商品房的大量涌现，业主委员会已逐渐成为城市社区社会管理的重要组织形式。关注业主委员会在社会管理创新法治化中的作用和发展，也因此成为社会管理领域的应有之义。

一、社会管理法治化演进中的业主委员会

业主委员会的兴起，是我国社会管理法治化演进的产物。新中国成立后，出于巩固新生政权和适应计划经济体制的需要，我国采取的是“以单位制为特征的管制型社会管理模式”［2］。国家通过强大的行政力量主导社会，社会成员被框限于单位制内，受到自上而下严密的管制。单位制成为国家对社会实现有效控制和管理的重要手段。然而，改革开放后尤其是上个世纪90年代，在社会主义市场经济的发展推动下，社会结构发生了重大变化。很多社会成员自谋职业，不再隶属于某一固定的单位，成为原子化的“社会人”，社会流动人口大量增加，单位制开始逐渐解体。这些变化在很大程度上增加了社会管理的风险和难度，也使得基于单位制的、行政指令色彩浓厚的原有管制型社会管理模式难以维系，不得不面临相应的组织转型与重构。在依法治国方略的引导下，社会管理开始沿着法治化轨迹前进。在法治化框架内，区分、界定政府和社会在社会管理中各自的角色和职责已成为社会管理创新的重要内容依据法律法规实施社会管理、对社会成员的社会行为加以约束和规范成为社会管理创新的重要手段而在法治化平台上“建立一种新的社区式管理模式”［3］，以取代原有行政管制特征明显的单位制，实现对基层社会的有效管理，也成为社会管理创新的重要目标。社会管理的法治化演进客观上为业主委员会的兴起提供了有利条件。作为社区内代表业主利益的市民自治组织，业主委员会依法代表业主行使对本小区物业自治管理的权利。如今，业主委员会已逐渐发展成为城市基层社区管理的重要组织力量。

业主委员会的兴起同时也是社会管理法治化进程中公民权利意识觉醒的体现。众所周知，在传统计划经济体制下，城市居民住房主要实行的是单位建房、分房给职工居住的住房制度。单位职工通过交纳很低的租金甚至是免费而获得住房的使用权，房屋产权则为国家和单位所有，房屋及其配套公共设施的维修、管理也由国家房管部门和单位负责，居住者对房屋利益往往缺乏足够的关注。上个世纪90年代，随着社会主义市场经济的发展和城市住房体制的改革，住房逐步实现了商品货币化和产权私有化。出资者购得房屋成为房屋的所有权人，亦即业主。对于大多数业主而言，房产是其花费巨资甚至是倾其所有、负债所得的个人大宗私有财产，由此自觉产生的权利意识自然十分强烈。同时，围绕着住房的产权及价值，业主与房地产开发商、物业公司等利益主体之间也产生了各种权益纠纷和冲突。由于在与开发商、物业公司进行利益纠纷交涉的过程中，单个的业主往往居于弱势地位，因此，业主在面对合法权益遭受侵害时必然需要组织性的力量。业主委员会正是应运而生的这样一种组织，它经业主代表大会选举产生，代表物业管理区域内全体业主实施自治管理，依法维护业主权益。借助业主委员会的组织力量维护自身合法权益，集中体现了社会管理法治化演进中公民权利意识的觉醒。

二、业主委员会发展在法治化社会管理创新中的作用

当前，加强和创新社会管理，构建社会管理的法治化模式，全面提高社会管理的科学化水平已成为我国社会发展的迫切要求和必然走向。作为城市社区自治组织的业主委员会也在法治化社会管理实践中发挥着越来越大的作用。

（一）业主委员会发展可以优化法治化社会管理的治理结构

实现国家与社会的共同发育、良性互动和关系形塑，从而确立制度均衡的法治秩序，是构建中国法治社会的基本路径。社会管理不只是政府的公权力管理，也是法治框架中“社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴”［4］。在法治化视野下建立、健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，需要改变传统的政府一元社会管理结构，重视多元主体“社会协同”的价值，充分发挥社会组织在社会管理中的重要作用。社会组织在社会管理中具有承担相应的社会管理职能、维护社会秩序稳定、提高社会自我管理能力、弥补政府公共服务的不足等诸多功能［5］，通过整合社会资源，规范社会个体行为，社会组织能够降低社会生活中的不确定因素，因而成为社会管理必要的组织基础。业主委员会是随着市场经济的发展、单位制的解体和房屋产权的私有化，在新建商品房小区中出现的新兴社区社会组织。异军突起的业委会打破了以往相对单一的城市基层社会管理模式，给社区治理注入了一股新鲜的血液和强劲的动力。如今，业主委员会在社区治理中的作用和影响力正日益扩大，和居委会街道办事处、社区党组织、物业公司等共同构建了多元化的社区治理组织结构，在很大程度上提高了城市社区的组织化程度。

（二）业主委员会发展能够推动公众参与社会管理，促进基层民主法治建设

法治化社会管理创新还重在公众的民主参与“推进民主管理和扩大民主参与是社会管理创新的根本途径。”［6］民主参与是社会管理的重要推力，诚如托克维尔所言，在美国这个移民国家里，“每个人为什么像关心自己的事业那样关心本乡、本县和本州的事业呢？这是因为每个人都通过自己的积极活动参加了社会的管理。”［7］270我国有着数千年君主专制统治的历史，缺乏现代意义上民主法治的传统基础和价值根基，因此，要想创新社会管理，实现民主善治，更需要基层民主的日常生活实践。业主委员会恰好提供了这样一个民主实践的训练平台。无论是业主委员会的筹备、组建，还是其成立后召开业主大会决议小区内重大公共事务的实际运作，都创设了基层民主的具体场域，使社区群众得以在自己生活的社区范围内，依法讨论和决定与自己切身利益直接相关的基层公共事务，践行以直接民主为主要方式的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督熟悉投票选举的法律程序，从而客观上培育了公民的民主法治观念，锻炼了公众的民主参与和自治实践能力，推动了中国城市基层社会的民主法治化进程。

（三）业主委员会发展能够化解社会矛盾，促进实现法治化社会管理的目标

当前，我国正处于重要的社会转型期，经历着空前广泛的社会变革。在利益分化纷繁多样、社会矛盾错综复杂的形势之下，加强和完善法治化社会管理，实现社会的公平正义，维护社会的和谐稳定，已成为社会管理创新的宗旨和目标。近年来，随着公民权利意识的不断觉醒，各地小区业主维权状告物业公司和开发商的物业纠纷层出不穷，业主委员会担负着维护业主合法权益的职责，也因此成为沟通业主和物业公司、开发商之间的中间桥梁。一方面通过召集业主大会，代表业主选聘合适的物业公司监督物业公司履行物业服务合同，向业主报告物业管理的实施情况；另一方面，通过协助物业公司进行物业管理，并向物业公司及时反映业主对物业管理方面的意见和建议，业主委员会可以有效协调彼此间的利益纠纷，及早化解双方矛盾，促进实现公平正义的法治化社会管理总体目标。

（四）业主委员会发展能够培育公民精神，推动孕育公民社会

法治化社会管理创新要求实现国家与社会的良性互动，倡导公民社会建设。公民社会是相对独立于政治国家和市场经济之外的民间公共领域，是稳定社会结构的重要一极。公民社会以各种非官方的自治性组织为基础，其功能不仅表现为制约和平衡国家权力，还在于促进社会的自我管理和自我服务。业主委员会是公民社会建设中的重要角色。与行业协会、志愿者组织等其他民间自治组织相比，甚至可以认为业主委员会的非官方色彩更加浓厚。因为它纯粹是建立在房屋私有产权基础之上的利益共同体，基于业主对自我利益和共同利益的强烈关注而存在，因而具有更强的民间自治性。不仅如此，业主通过业主委员会维护自身合法权益、参与社区公共事务、实施社区自治管理，还有助于增强其参与意识、规则意识、权利义务观念和社会责任意识，增进对于社区的认同感和归属感，培育公民社会必不可少的公民精神。正是从这个角度而言，业主委员会已经具备了公民社会的一些基本属性，是推动公民社会建设的有力引擎，堪称是“中国城市公民社会的先 声 。”［8］

三、社会管理法治化进程中业主委员会发展的现实困境

在社会管理法治化进程中，业主委员会的发展还面临一些现实困境，主要体现为：

（一）传统的行政管制思维制约业主委员会的发展

由于政府在社会管理中居于主导地位，其态度倾向对于业主委员会的发展具有十分重要的影响。基于中央对地方政府官员强有力的人事任免考核和问责制度，各级地方政府在传统的行政管制思维影响下，在社会管理中“总体上遵循一种‘不出事’的逻辑”［9］，把社会管理的目标多简化为维护地方的社会秩序稳定，并把是否发生冲突性事件和行为作为评判稳定与否的简单依据。由于近年来业主委员会在组织、代表业主维权方面作用日显，这在一些地方政府看来无异于是影响社会稳定的不安因素，因而多采取谨慎的态度和控制的手段，业主委员会的发展空间因此受到一定的限制。

（二）业主委员会的法律地位尚不明确

法治化的社会管理离不开法律制度的不断建构与供给。目前业主委员会面临的突出问题是在现有的法律法规中其法律地位尚不明确。特别是业主委员会是否具有民事诉讼的主体资格，已成为近年来法学理论界、司法实务界乃至社会大众关注和争议的热点。从现有法律法规来看，关于业主委员会的诉讼主体地位，并没有给予明确的界定。如2007年通过的《物权法》仅规定业主对侵害自己合法权益的行为，可以个人名义提起诉讼，但对业主委员会能否为了业主的公共利益而成为诉讼原告主体却未提及。而2007年修订的《物业管理条例》和2009年出台的《业主大会和业委会指导规则》，也未对此有所确认。至于最高人民法院［2002］民立他字第46号的复函，虽然肯定了金湖新村业委会“可以自己名义提起诉讼”，但因针对的是具体个案，且在《物权法》实施之前，因而不具有普遍的法律效力。另一方面，关于业主委员会能否成为被告，也无明确界定尽管《物权法》第七十八条规定，业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销，该项规定随后为2007年修订的《物业管理条例》第十二条、2009年出台的建筑物区分所有权司法解释第十二条所进一步肯定；但是，对于业主委员会就造成的损害应具体承担怎样的法律责任并无明确的规定。法律地位不明直接影响业主委员会行使日常职能，致使其处境尴尬。

（三）业主委员会的法治化管理水平有待提升

法治化社会管理创新要求社会组织依法行使职权，增强其自主发展、自我管理的能力，实现自身的不断进步与完善。当前，业主委员会已发展成为城市社区自治管理的重要组织力量。不过客观而言真正依法运作、有效管理，令业主感到满意的业主委员会数量还十分有限。不少业主委员会在自我管理方面比较混乱、难尽人意，突出表现为如下几点：一是滥用职权。依照法律，业主委员会是业主大会的执行机构，对业主大会负责，须在业主大会授权的范围内行事。然而，一些小区的业主委员会却存在着未经业主大会同意滥用职权的现象，如擅自与物业公司签订服务合同等。二是贪污腐败。一些业委会成员利用职权随意挪用、侵吞业主共有的物业维修基金和其他公共收益，收受物业公司的贿赂，享用免交物业管理费等各种好处。三是派系斗争。部分业主委员会内部帮派林立，意见分裂。一些成员为了操纵业主委员会，不惜采用大字报、匿名信等方式诋毁竞争对手、打压持不同意见者，业主委员会成为个人争权夺利的利用工具。以上种种，不仅严重损害了业主利益，而且降低了业主委员会的行动力和公信力。

（四）业主委员会与居委会之间的关系尚未理顺

长期以来，居民委员会一直被定性为是城市中最基础、最广泛的基层群众自治组织，是社区自治管理的主要力量。然而，不可否认的是，传统的居委会名义上虽然是居民的自治组织，实际上却是地方政府权力的延伸，承担着大量的行政性事务，其本应具有的主要自治性功能并未能得到充分的发挥。相对而言，新兴的业主委员会因建立在明确的私有财产权属之上，无行政化色彩浓厚之弊端；不仅如此，有效运作的业主委员会往往能够组织业主围绕物业管理开展积极的维权活动，成为代表和维护业主合法权益的重要组织力量。一项调查表明，运作良好的业主委员会在对社区群众的影响力和动员力方面已超过了居委会［1］①参见石发勇的《业主委员会、准派系政治与基层治理— —以一个上海街区为例》（社会学研究，2010年第3期）：“2002年在我们进行的问卷调查中，有70.8%的一村业主认为业委会对其日常生活有‘很大’或‘一些’积极影响，高于对居委会的认同率（60.2%）。此外，在回答关于参加社区活动的原因时，一村有22.2% 的业主表示是因为业委会动员，高于居委会动员的20.4%。”。业主委员会的兴起对居委会的既有权威地位形成了一定的冲击和挑战。在社区自治主导权上的纷争和冲突，直接导致了某些社区业主委员会和居委会关系的紧张。

四、法治化社会管理创新中的业主委员会发展对策

（一）转变政府观念，正确对待业主委员会发展

法治化社会管理创新要求政府依法行政，由管制型政府转变为服务型政府，尊重和保障公民的基本权利。当前，一些地方政府在对待业主委员会方面表现出的“不出事”行政管制逻辑实际上是与法治化社会管理创新的理念背道而驰的。社会管理创新归根到底是要“以人为本”，构建和谐社会，彰显公平正义。如果为了维持表面、一时的稳定而以牺牲公民正当的权利表达和利益诉求为代价，只会使社会矛盾在暂时的控制之中进一步积聚直至激化，最终使社会管理付出更大的成本和代价。

既然业主委员会组织、代表业主维权，就说明社会矛盾是客观存在的。对此，正确的态度应是如胡锦涛总书记在中国共产党建党90周年“七一”讲话中所言的“主动正视”和“妥善处理”矛盾，对矛盾重在疏导、化解而不是掩饰、压制。只要业主委员会以程序化、合法化的方式表达业主正当的利益诉求，政府就应当持肯定的态度，因为通过业主委员会及时将社会矛盾化解在基层，正是其作为社会管理自治力量的体现。何况业主委员会代表业主维权不过是为了业主能获得安定宜居的生活环境，最终目的仍是为了社区的稳定。这也决定了业主委员会无论是在话语表达还是在行动策略方面，都十分小心地立足于国家权利赋予的合法框架之内，以“寻求国家主导的权利话语来构建自身诉求的合法性”，而非成为“国家的对立面”。［10］因此，政府应当转变观念，除了负责引导而外，还应为业主委员会的发展创造宽松的政策、制度环境；同时通过建立物业纠纷调解委员会等机构来构建有效的利益表达和协调机制，帮助业主委员会共同解决社区矛盾，促进社区的和谐发展。

（二）健全法律法规，明确业主委员会的法律地位

法治化社会管理创新意味着社会管理应在法治的轨道内运行，一切社会主体须以法律为依据，在社会管理的各个层面和领域依法行事，“把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程”［11］。作为城市社区自治的重要主体，业主委员会要想健康、良性发展，首先需要健全的法律法规加以保障。当前理论界对于业主委员会的诉讼主体地位看法不一存在着“社团法人说”、“其他组织说”、“代表机构说”［12］等不同的观点。“社团法人说”认为业主委员会既具备独立的法人民事主体资格，也具备相应的诉讼主体地位。“其他组织说”认为业主委员会尽管不是独立的民事主体，但不影响其享有独立的诉讼主体资格。“代表机构说”则认为业主委员会既非法人，也非其他组织，仅是业主大会的执行机构，代表全体业主，类似于股份有限公司内部的董事会，因此不能作为独立的诉讼主体。而在司法实践中，各地法院的做法也不一致。一些地方法院以业主委员会“不符合诉讼主体”为由，作出不予受理的裁定或驳回起诉的判决；另一些法院则在实践探索中认可了业主委员会的诉讼地位，如北京市、上海市高级法院规定，凡涉及全体业主公共利益的事项，业主委员会有权以自己的名义提起和参加诉讼；重庆市高级法院则提出，业主委员会不仅可作为原告，还可成为被告，诉讼风险由全体业主共同承担。为了解决理论及司法实践上的分歧，充分发挥业主委员会在社会管理中的积极作用，更好地保护业主的合法权益，当务之急是进一步健全相关法律法规，明确业主委员会的法律地位。

（三）加强自我规范，建立业主委员会责任监督机制

任何权力在行使过程中都具有扩张和滥用的倾向，因此必须加以有效的监督和约束。社会管理法治化要求业主委员会加强自我规范，建立防止权力腐败的责任监督机制。首先，要加强业主委员会的自我监督。业主委员会内部应有一套互相监督的制度设计，能够有效地避免权力过度集中而为个人垄断，如可明确规定业主委员会的财务经费使用不得由业委会主任一人决定、建立起完整规范的工作档案等。除此而外，还需从外部组织架构上构建业主委员会权力制衡的机制。业主大会、业主及政府主管部门是业主委员会外部监督的主体力量。目前，一些小区已尝试成立业主大会的常设监督性机构——业主监事委员会。监事委员会独立于业主委员会，由业主民主选举产生，负责对业主委员会履行职责的状况进行监督，具体包括业主委员会的财务预算和经费使用、业主委员会报告物业管理的实施情况、业主委员会成员职权行使的正当性，等等。而对于业主而言，其监督权的行使需以知情权为前提。因此，业主委员会应当按照《业主大会和业委会指导规则》的要求，及时将业主委员会的决定、工作经费的收支情况、专项维修资金的筹集及使用情况、物业共有部分的使用和收益情况等向业主公布，接受业主的监督，并承担相应的责任。此外，政府主管部门可通过选拔委派外部监事、在非常情况下负责召集业主委员会会议或组织换届选举工作等形式行使对业主委员会的监督权。总之，只有将业主委员会的自我监督与外部监督相结合，形成内外监督的合力，才能完善业主委员会的责任监督机制，更好地发挥其工作效能。

（四）完善法律制度，实现社区合作共治

法治化社会管理创新，要求社会管理多元主体在法治化框架内发挥各自优势，形成协同治理的良好格局。因此，完善相关法律制度，协调好业主委员会和居委会之间的关系，实现社区合作共治，实属必要。首先，业主委员会和居委会之间不可相互取代。在法律性质上，居委会的权利反映的是居民自治的宪法性权利，而业主委员会的权利源自业主享有的物权，是两种不同的权利。两者一旦互相代替，将导致权利义务的极大混乱。其次，业主委员会和居委会具有合作的必要性和可能性。对于居委会而言，涉及社区物业管理的公共事务，离不开业主委员会的具体自治管理，并在此基础上进行协管和监督。对于业主委员会而言，其成立和具体运作也离不开居委会的协调和帮助。特别是居委会长期以来的政治优势和在整个社区层面的沟通、协调功能，决定了业主委员会在开展工作时应充分重视居委会的积极作用。因此，应当完善相关法律制度，通过立法明确彼此的职能范围和权力边界，并在此基础上加强双方的制度性协商合作。只有这样，才能形成合作共治的社区管理合力，更好地为社区群众服务。

综上，业主委员会是我国社会管理法治化演进的结果。法治化社会管理创新既要求为业主委员会的成长创造良好的外部环境，又要求业主委员会加强自身的发展与完善。唯有如此，才能更好地发挥业主委员会在社会管理法治化中的作用和价值，推动社会管理创新目标的早日实现。

［1］ 温家宝.政治体制改革不成功经济体制改革不可能进行到底［EB／OL］.http：／／news.cntv.cn／china／20120314／111101.shtml.

［2］ 张帆，陆艺.基于公民权利价值导向的社会管理体制创新［J］.求实，2012（4）.

［3］ 中国社区在线.国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知［EB／OL］.http：／／www.47365.com／2011／09／3934e643 f05e6 cb3 html.

［4］ 莫于川.行政法治视野中的社会管理创新［J］.法学论坛，2010（11）.

［5］ 周航.社会组织发展与社会管理创新［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2011（6）.

［6］ 刘旺洪.社会管理创新：概念界定、总体思路和体系建构［J］.江海学刊，2011（5）.

［7］ 托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1988.

［8］ 夏建中.中国公民社会的先声——以业主委员会为例［J］.文史哲，2003（3）.

［9］ 钟伟军.地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑：一个分析框架［J］.浙江社会科学，2011（9）.

［10］ 庄文嘉.跨越国家赋予的权利？——对广州市业主抗争的个案研究［J］.社会，2011（3）.

［11］ 新华网.胡锦涛主持中共中央政治局第二十三次集体学 习 ［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2010－09／29／c＿13535934.html.

［12］ 王忠锋.论我国业主委员会的法律地位［J］.东南大学学报：哲学社会科学版，2011（6）.

The development of House Owners’Committee is agreed to be important in the law－based social management innovation For this reason，the local governments need to break away from the outdated modes of thought，encourage the development of the House Owners’Committee and nail down its legal status.For the part of House Owners’Committee，it should set strict demands on itself and set up the supervision system.Besides，it needs to foster harmonious relationship with the local Residents＇Committee so as to achieve co－governance and collaboration.

An analysis of the development of House Owners’Committee from the perspective of the law－based social management innovation

ZHANG Fan，ZHOU You－yong

D902

A

1671－511X（2012）05－0069－05

2012－06－21

张帆（1976－），男，江苏扬州市人，东南大学法学院在职博士研究生，南京财经大学法学院讲师，研究方向：行政法。