政府在我国职业教育集团化发展中的角色定位*

臧玉，娄自强

(1．烟台职业学院，山东烟台264670;2．青岛工学院，山东青岛266300)

政府在我国职业教育集团化发展中的角色定位*

臧玉1，娄自强2

(1．烟台职业学院，山东烟台264670;2．青岛工学院，山东青岛266300)

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确提出要:“大力发展职业教育”，“调动行业企业的积极性”，“加快发展面向农村的职业教育”，以及“增强职业教育吸引力”。目前，我国职业教育发展已经进入了一个新的关键时期，职业教育集团化发展是经济转型时期我国职业教育发展模式的重要制度创新。在职业教育集团化发展过程中，政府扮演着“倡导者”、“支持者”、“管理者”、“协调者”以及“监督者”等多重角色，明确政府的角色定位对推动我国职业教育集团化发展具有重要的理论意义和现实意义。

政府;职业教育;集团化发展;角色定位

一、经济转型期对我国职业教育发展提出的新要求

当今世界，教育同产业的结合从来没有像现在如此密切，发达国家甚至把发展职业教育作为振兴经济、增强国力的“秘密武器”。这是因为国际经济竞争的核心是技术和人才，而国家核心竞争力的增强，离不开大量素质高、适应性强的技能型人才。加入WTO后，我国经济发展的国际化步伐空前加快。我国政府已经认识到高质量技能应用型人才的短缺已成为我国参与国际竞争的“短板”，正在全力改善高等职业教育的办学条件，营造有利于通过高等职业教育培养具有创新型高技能技术应用人才的体制和制度环境［1］。我国要更加有效地参与国际合作与竞争，切实提高产业和产品的竞争力，就必须不失时机地大力推进职业教育发展。职业教育集团发展符合科学发展观的基本要求和职业教育发展规律，是发展中国特色职业教育的重要举措;是职业教育管理体制、运行机制和人才培养模式的重大创新;是符合中国国情培养技能型、应用型人才和高素质劳动者的有效途径;是促进职业教育规模扩大和办学质量提高、提升职业教育服务经济社会能力的必然选择。职业教育集团化发展，不仅有利于提高我国经济的综合竞争力，突破职业教育的发展“瓶颈”，而且有利于提升职业教育发展的后劲。可以说，职业教育集团化发展是适应经济转型对我国职业教育发展提出更新更高的要求，适应我国发展方式转变和经济结构调整，对高素质技能型人才的迫切需求所做出的必然性选择［2］。

二、我国职业教育集团化发展中存在的困难和问题

职业教育集团化发展在国外起步较早，体系比较完善。相对而言，我国职业教育集团化发展目前尚还处于探索阶段，存在诸如:覆盖范围还比较有限，好的经验有待推广;职业教育集团化发展体制、机制和模式的活力不足;公办职业院校的办学自主权亟需进一步扩大;行业、企业参与集团化发展的积极性和主动性不高;政府有关部门的指导、协调与监督有待加强等方面的问题。具体来说，主要体现在以下三个方面［3］:

首先，职业教育集团化发展过程中行业、企业参与度不高。职业教育集团化发展过程中，如果离开行业和企业的参与，职业教育对经济的贡献始终只是“两张皮”。从国外职业教育集团化发展的经验来看，行业、企业参与程度的高低是决定职业教育集团化发展成功与否的关键。政府如何进一步增强职业教育集团发展体制、机制和模式的活力，调动行业、企业投入职业教育的积极性和主动性;如何帮助行业、企业通过深度参与到职业教育集团化发展中来，并获得相应的利益，这对职业教育集团的深化发展具有决定性影响。目前，用法律的形式体现国家的意志，要求企业承担起社会责任的法律法规尚未建立;对企业承担社会责任，参与校企合作损失的补偿机制不健全，相应税收优惠政策不完善，直接导致行业、企业参与职业教育集团化发展的积极性不高。

其次，职业教育集团内部各主体间相关利益、责任的协调均衡机制亟待建立。妥善协调集团内部相关利益、均衡各实体的社会责任是决定职业教育集团化发展能走多远的关键。由于职业教育集团内部，各主体有着明确的角色定位，责、权、利的安排具有明显契约组织的特征。同时，职业教育集团的运行不是靠传统的层级控制，而是通过密切的多边联系、交互合作来完成，共同追求目标价值，因此，职业教育集团又具有典型的网络型组织特征。基于以上特征，职业教育集团在运行机制上存在不可回避的三个主要矛盾［4］:一是柔性管理制度与龙头霸权的矛盾;二是集团组织扁平化与成员组织科层化的矛盾;三是松散联合与资源集约的矛盾。从国外职业教育集团化发展的个案来看，不同集团生存和发展的时间长短不一，几年到几十年的都有。经验表明:职业教育集团内部各实体的利益分配和责任分工是关系长远发展的核心问题，必须给予高度重视，认真加以协调，妥善予以解决。而这一核心问题的解决机制恰恰是我国目前尚未建立起来的。

第三，职业教育集团化发展的制度性障碍客观存在。以招生考试制度为例:目前，职业教育的升学考试以知识为主，忽视对技能的考核，这对突出职业技能学习，以高素质应用型人才为培养目标的职业教育非常不利，改革和完善现行的考试制度势在必行。此外，职业教育集团的建立和运行是以市场为导向的，而政府对职业教育的管理带有浓重的计划经济色彩，包括招生计划的确定，专业的设置，甚至教学大纲的制定等，职业教育办学主体缺乏真正的办学自主权，这直接导致办学与市场需求之间的脱节，影响到集团化发展效益的提高。因此，加强政府有关部门对职业教育集团的宏观指导，减少微观干预，彻底清理不利于职业教育集团化发展的制度性障碍迫在眉睫。从世界范围来看，职业教育集团化发展主要是政府主导的，特别是集团化发展初期，解决这些困难和问题的责任主要在政府。

三、政府在我国职业教育集团化发展过程中的角色定位

职业教育集团化发展在许多国家和地区已经进行了大量卓有成效的实践，积累了丰富的经验。职业教育集团化发展作为我国职业教育从粗放型规模发展向集约型内涵发展的有效形式之一，尚处于探索阶段，借鉴国外政府在职业教育集团化发展中的角色，明确我国政府在职业教育集团化发展过程中作为“倡导者”、“支持者”、“管理者”、“协调者”和“监督者”的角色定位，对我职业教育集团化发展的顺利推进意义重大。

(一)职业教育集团化发展中，政府作为积极“倡导者”的角色

在我国，职业教育集团化发展还是一个新生事物，集团的组成和企业行业的参与都需要政府积极倡导和大力推动。所谓“倡导者”，是指对于某种行为、活动发起意见或建议，并且帮助人们从事这一行为的人。政府在职业教育集团化发展过程中的“倡导者”角色要求，政府在职业教育集团化发展的初期不仅要制定相关项目、给予适当投资，而且需要认真做好相关发展规划，避免集团的重复成立，资源的重复设置，并对职业教育集团进行合理的布局和科学的指导。与此同时，还要搞好职业教育集团化办学试点工作，在重大领域和关键环节加大改革创新力度，打破常规、先试先行，积极探索推进职业教育集团化发展的新思路、新措施和新方法。通过鼓励开展集团化办学的人员培训、经验交流与合作洽谈等活动;支持职业教育集团化发展相关问题的学术研究，加快形成中国特色职业教育集团化发展方式，并通过加大舆论宣传和政策导向的力度，为职业教育集团化发展创造良好的宏观环境。政府的积极倡导和正确引领是职业教育集团化发展的核心推动力。

(二)职业教育集团化发展中，政府作为有力“支持者”的角色

职业教育集团化发展过程中，政府的重要作用是无可替代的。政府掌握着大量的社会经济资源，拥有制定政治、经济、教育和文化等方面政策的权利。政府作为职业教育集团化发展有力“支持者”角色，主要体现在政府对职业教育集团的投入方面，这里的投入不仅有政策内涵，还包括实际的资金投入。政府可以通过提供政策支持，如政策优惠、税收减免等对参与职业教育集团化发展的行业、企业给予优惠，为职业教育集团化发展提供制度保障;政府还可以通过设立专项经费、专项奖励等，为职业教育集团化发展的顺利推进提供物质支持和经济激励。政府的政策和资金投入，有效支持职业院校开展与行业、企业和其它院校的多样化合作;充分调动行业、企业和社会力量参与、支持集团化发展的积极性，积极发挥人、财、物和信息等各方面的资源共享带来的优势，从而使政府投入(政策、资金)的“杠杆”作用得到最大限度的体现。

(三)职业教育集团化发展中，政府作为宏观“管理者”的角色

管理者是管理行为、过程的主体。职业教育集团化发展过程中，离不开政府管理制度的规范和指导。政府作为职业教育集团化发展的“管理者”，这一角色定位主要侧重于政府对职业教育集团化发展过程的宏观管理。职业教育集团化发展过程中政府主要起到统筹协调、宏观调控的作用，运用多元杠杆实施统筹和调控。职业教育集团作为独立的市场主体，只有赋予其充分的自主权和灵活性才能真正实现自身价值。一般而言，在职业教育集团化发展是由合作各方针对共同目标，按照协商的方案进行管理和运行。政府宏观管理和运行机制可总结为:政府通过立法规定企业参与学校的职业教育──企业履行法律义务与职业院校签订合作协议──双方按协议实施合作培养计划──政府给予税收等优惠政策，并对绩效好的企业予以奖励。因此，用法律手段加以规范，经济手段加以引导，统筹方法加以调节，减少不必要的行政干预、直接管理和决策参与是政府作为管理者角色，管理职业教育集团的主要手段和方法。

(四)职业教育集团化发展中，政府作为微观“协调者”的角色

主体多元化以及模式的丰富化是职业教育集团的基本特征。职业教育集团主体的多元化，有政府、学校、企业、行业、协会、行会，还要依托社区、基金会及社会中介组织等;职业教育集团内部合作模式丰富化，涉及校际合作、校企合作等多种合作模式［5］。多元主体因共同利益而结合，但在集团运行过程中摩擦在所难免。职业教育集团化发展中，政府作为微观“协调者”的角色主要就是协调各主体之间的利益关系，搭建合作平台，作为公允的第三方仲裁各方利益得失，政府发挥的协调作用的目的主要是为确保集团顺利运作提供保障条件。政府协调作用的发挥，主要通过建立和完善利益协调机制来实现。协调机制，主要包括三个层面，一是政府通过制定的相关政策和规定来明确集团内部各方责任、权利和义务;二是政府借助行业中介功能来规范集团办学和监督办学质量;三是政府通过激发并保持集团内部凝聚力来共同提升集团整体实力，提高职业教育集团化发展的经济效益和社会效益。

(五)职业教育集团化发展中，政府作为全程“监督者”的角色

所谓政府监督，一般是指国家行政机关的监督管理。职业教育集团化发展中，政府的“监督者”角色涉及职业教育集团化发展的全过程。首先，职业教育集团的组建、重大变更或撤销须经教育行政部门或有关行业部门审核同意;其次，职业教育集团的行为必须遵守国家教育法律、法规和有关规定，不得以职业教育集团的名义从事任何违法违规活动。第三，职业教育集团化发展，一方面需要贴近市场的脚步和经济的脉搏，坚持市场导向，适应经济社会的发展对高素质技能型人才的培养需要;另一方面作为国家整个教育事业的一部分又必须与国家的办学方针保持一致，坚持正确的办学方向，平衡职业教育的公益性和集团盈利性之间的关系。此外，政府还要通过目标监控、过程监控和结果监控来保障职业教育集团化发展的质量。具体包括:制定行之有效的效益目标、构建集团内部管理的全面质量监督体系、建立具有针对性的职业教育集团化发展的质量评估体系等，对职业教育集团化发展的质量和效益实施全程监控，这样才能确保职业教育集团化朝着健康、稳定、协调、持续的方向发展。

［1］毕志辉，徐向．政府在发展高等职业教育中的角色定位思考［J］．北京市经济管理干部学院学报，2006，(9)．

［2］于秀琴．中国经济转型期职业教育集团化发展［J］．天津大学学报，2009，(8)．

［3］匡英，石伟平．职业教育集团化发展的比较研究［J］．教育发展研究，2008，(3):38－43．

［4］刘山，杨建勇．关于职业教育集团化发展几个基本问题的研究［J］．职业时空，2008，4(10):193－194．

［5］谭小燕．国外职业教育集团化模式综述和评价［J］．金色通道，2009，(12):30－31．

2012－02－16

山东省职业教育与成人教育科研“十二五”规划重点课题(2011ZCJG010)

臧玉(1976－)，女，山东龙口人，讲师，硕士。