浅议美国特许学校制度对我国薄弱学校改造的借鉴性*

刘丽军，刘上梅

(1.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙410081;2.湖南女子学院，湖南长沙410000;3.湖南省广播电视大学，湖南 长沙410000)

浅议美国特许学校制度对我国薄弱学校改造的借鉴性*

刘丽军1，2，刘上梅3

(1.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙410081;2.湖南女子学院，湖南长沙410000;3.湖南省广播电视大学，湖南 长沙410000)

美国特许学校制度的借鉴和推行，对于扩大优质教育和促进教育公平的改革愿望、教育发展的经济基础和改造薄弱学校中的作用等方面具有现实意义。因为机构设置、隶属关系、管理权限的不同，借鉴美国特许学校制度应尊重体制的差异性。

特许学校;学校制度;制度借鉴

特许学校是20世纪90年代初期美国的一种新型公立学校，是原有公立薄弱学校改造的产物。它是把市场机制引入到教育领域，并吸引那些有教育理想、有抱负且才能出众的学校领导、教师、其他教育工作者及学生家长或各种社会机构参与到学校组建中来，和授权单位签订合同，符合条件的特许学校要提出明确的办学目标，立下特许状，政府对其实行绩效管理和结果管理。特许学校在享受公共经费支持同时又享有很大的自主权。所以，特许学校一方面具备公立学校公平、不收费的特点，另一方面又有私立学校重视经营业绩和教学质量的优点。作为一种学校制度，由于国情不同，有一定的借鉴性，同时借鉴的时候必须尊重两国教育管理体制的差异性。

一、美国特许学校制度具有可借鉴性

任何事物，离开它赖以生存的环境，都将得不到正常成长。美国特许学校之所以能够迅速发展壮大，有其适应于生长的社会、政治、经济、文化、生态等环境。特许学校是美国基础教育改革的产物，是20世纪90年代以来美国中小学教育领域出现的一种新型学校。它的发展得到了来自政府、社会、教育界大多数人士、家长等的支持。我国中小学薄弱学校也有其生存环境，且和特许学校的生存环境有一定的相近性，两者都具有公立性。

(一)促进教育公平的改革愿望

教育公平是教育发展的核心，是各国政府教育改革的基本出发点和共同目标，它始终左右着教育发展的方向并最终决定着教育改革的成败。促进教育公平是美国教育一直坚持的原则，也是我国构建和谐社会不可或缺的一部分。

在美国，由于人们对原有公立学校的不满，自20世纪70年代的社会政治危机以来，人们开始用新的眼光审视公立学校。1983年美国教育质量委员会提交的一份报告《国家处在危机之中:教育改革势在必行》明确表示将“提高教育质量”置于教育改革的核心地位。此报告大篇幅指出了公立学校有诸多不如意的地方，比如很多公立学校办学目标不明确，师资配备、教学时间安排、课程设置、教学方法等方面问题不少，导致教学质量不高，教学效果太差，学生的兴趣爱好发展无法得到满足，厌学情绪有增无减，暴力事件层出不穷等;其次，由于政府对公立学校的大包大揽，使公立学校没有竞争的压力，许多学校管理呆板僵化，官僚主义严重，不思改进，一些具有新意的教育思想、方法、手段以及课程无法在公立学校体制内施行，教育资源的浪费现象十分严重等。美国公立学校这些糟糕的表现时常成为媒体和公众强烈批评的对象。他们希望孩子能有一个更公平的教育环境，能多一些选择学校的机会，而不仅仅是不尽如人意的公立学校，他们也希望教师能有一个积极参与教育改革的良好平台，使一些真正具有价值的教育理念能在学校教学中得以实施。他们更希望更充分发挥教育资源的作用，使教育质量和学生质量都得到提高。在众人的呼声中，特许学校以宠儿般的姿态出台了。这说明特许学校从一出生就具有良好的体魄和优越的地位。这对特许学校而言，是一个良好的契机。

我国中小学薄弱学校的办学状况与美国特许学校产生前美国公立学校槽糕的状况有着相似性。我国中小学薄弱学校薄也就薄在学校没有明确的办学灵魂，硬件和软件设施跟不上，师资力量和领导力量比较弱，管理体制僵化，教育质量不高，学生质量差，教育资源浪费严重等方面。而社会和家长对优质教育的追求，教育公平理论和教育的均衡发展，就不允许大量的薄弱学校存在，让薄弱学校明显的有了危机感，也让社会和家长们意识到了薄弱学校改造的重要性，意识到薄弱学校改造的刻不容缓。所有这些条件，对薄弱学校而言，既是压力，也是动力。因为薄，需要改造;因为需要改造，可能引来更多的关注和支持;当然也因为关注和支持，可能会带来更多的发展。

(二)教育发展的经济基础

特许学校实践是一种准市场的教育方式的实践。美国和中国都把教育市场机制引入到学校领域中来，利用教育市场这只无形的手调节学校的发展。市场经济的引入，意味着就要打破以往传统、僵化的教育体制，这对美国公立学校是这样，对我国中小学薄弱学校也是这样，特许学校就是运用市场机制，以消费者为导向的新型学校。同时市场经济的发展，为我国中小学薄弱学校的改造提供了经济基础。薄弱学校要抓住机遇，充分利用条件和创造条件改造自我。

美国把市场机制被引入到教育领域，掀起了教育市场化的高潮。针对公立教育系统的弊端，一些经济学家提出了教育市场化构想，主张将市场竞争机制引入学校系统，激活公立学校僵化的办学和管理体制，增强市场对公共需求的及时调节和反馈，以提高教育质量。其中有当代著名经济学家弥尔顿·弗里德曼教授积极主张教育市场化改革，他认为在公共服务领域如福利、教育领域等，必须模拟市场的机制。奥地利经济学家哈耶克也认为，在教育和市场的关系上，市场是教育活动的基础和依据，教育领域应引入竞争的原则。该思想在美国产生了广泛影响，通过市场机制来调节公立学校的思想得到了大力支持。在这种背景下，特许学校应运而生。特许学校引入了市场机制，但不是把学校完全放手于市场，而是在政府严格监管下的市场趋向的教育形式。

我国市场经济的建立为薄弱学校提供经济基础。在改革开放过程中我们逐步取消了原有的那种己经僵化保守的计划经济，同时，逐步建立起了社会主义市场经济。市场经济有其自动调配资源的长处，有讲求效率的优点，也积极促进了我国教育事业的大发展。由于社会主义市场经济的发展，我国经济实力大大提高，也为我国教育的发展提供了一定的经济基础，为薄弱学校的改造创造了一定的条件。市场经济的发展对我国中小学薄弱学校也是严峻挑战，由于市场经济的深化，我教育投资主体出现多元化，一些民办学校、私立学校兴办起来，它们以其雄厚的资金，较高的起点，先进的管理，优质的条件吸引了众多的“名教师”和基础较好的学生。这使得薄弱学校面临更为严峻的形势。市场经济对薄弱学校而言是一把双刃剑。由于没有充实的资金、良好的品牌，缺乏足够的竞争力，薄弱学校往往只能得到的是“三流”的师资和“三流”的生源，它们心有余而力不足，无奈地眼睁睁地看着“一流”的师资和“一流”的生源流向竞争的“东家”，甚至使得本来该属于自己的师资和生源也难以保证留住而被“竞争者”挖走。特别是20世纪90年代以来，在经济体制转轨和社会转型时期，教育系统深受市场经济的影响，不同地区的经济实力及同一地区校际资源的差距，直接决定学校建设水平和办学质量上的差距。一些本来条件就远远不如重点校的普通学校，在市场经济的竞争中，面对实力雄厚的重点校、民办校和私立学校在争夺师资、生源的激烈竞争中不可避免地败下阵来，这种难堪的形势会使它们雪上加霜，一些学校受冲击而成为薄弱学校。

(三)法制在改造薄弱学校中的作用

立法保障是学校发展的一大法宝，特许学校的发展就享受了法律支持，我国中小学薄弱学校的发展也在相关法律法规影响下得到改善。

美国特许学校作为在公立学校系统内建立起来的新型学校，以其明确的教育目标，富有成效的管理赢得了美国政府和公众的普遍赞许。2008年10月底，美国联邦教育部发布了一份旨在推广成功特许学校办学经验的官方报告，表达了美国官方希望把特许学校做大做强的决心。为了满足所有美国儿童对优质公共教育的需求，联邦教育部大力支持扩大学生就学选择的措施，发展特许学校便在其中。美国政府、社会公众以及教育界都把创办特许学校作为改革公立中小学校教育、全面提高教育质量、在全球教育竞争中重新夺取优势的根本途径之一。为了保障特许学校的发展，专门制订了《特许学校法》为特许学校提供指导和帮助，如明尼苏达州早在1991年率先颁布了特许学校法，以法律形式确立了特许学校的合法地位。此后，各地的特许学校迅速发展起来，《特许学校法》为特许学校的发展创造了良好的社会环境。

我国中小学薄弱学校得到了政府越来越多的关注，早在1997年的时候，国家教委已经把治理薄弱学校作为现阶段基础教育全面提高教育质量的重要举措。指出改变薄弱学校的面貌，缩小校际之间的差距是普及九年义务教育后基础教育工作中的一项重要任务。从1998年到现在，也出台了一些相关的文件针对薄弱学校的改造，起到了一定的效果，但我国这些政策法规还只是在宏观方面做出解释，没有一个完整的具体可行的政策方案、法律条文指导薄弱学校改造，薄弱学校的改造道路还在摸索中。

二、借鉴美国特许学校制度应尊重体制的差异性

(一)机构设置不同

美国特许学校有专门的管理机构。美国各州特许学校的外部管理机构有:州教育委员会、州特许学校管理委员会、学区教育管理委员会等，因美国是分权制管理国家，各州《特许学校法》对特许学校机构设置的具体规定不同，可能是其中的一个或几个部门。而特许学校机构的管理机构的成员组成包括由教育行政管理部门或其指定的人员。以亚尼桑纳州为例，州特许学校的管理人员由州教育局局长或教育局局长委派，还有州长委派的公众成员和商业界成员，参众两院议长联合任命的州议会成员等。特许学校内部的管理机构有:学校董事会，家长委员会，教师商会等。

我国没有专门的中小学薄弱学校管理机构。我国现行的教育管理体制，是中央统一领导下的分级管理制度，是一种以中央集权为基础，中央管理与地方管理适当结合的制度。我国中小学薄弱学校并没有专门的外部管理机构，与所有学校一样都是在国务院领导下，实行“地方负责、分级管理、以县为主”的体制。中小学薄弱学校的学校内部组织机构与一般学校一样也没有特别的自治机构。

(二)管理权限不同

在美国，政府授予特许学校“特许状”。由于实行地方分权制，教育行政的法律责任在州，联邦只对影响全国的重大教育问题实行引导，其主要手段是通过国会的各种拨款对教育进行直接的控制。各州有权建立和推行其认为合适的教育制度，决定学年和学时长短、毕业生要求、教师合格标准等等。各州以下均设地方学区。地方学区在建立和管理公立中小学方面享有广泛的权力，并通过督学和其下属管理学校，决定课程设置、聘请职员、维修管理校舍、购置教学设备、颁布有关规章制度。美国特许学校管理机构的主要权职责可以概括为:向符合条件的申请人授予特许学校举办资格，并与之签订合约;对特许学校实行全面监督;向议会提交有关特许学校法修改意见等。州教育委员会和州特许学校教育委员会负责监督特许学校。校董事会主要对学校的财政和教师聘任等重大决策进行管理，起到掌舵作用。在授权问题上，允许授予特许状的机构类型和数量因州而异，其中14个只有地方委员会可以授予“特许状”(其中8个州地方委员会的决定还需上级当局做出批准);7个州中一些州级机构(通常是州教育委员会)是唯一能够批准的授权机构;在剩下的16个州中，可以由多种机构授权，通常包括地方委员会和州一级团体，其中5个州中有多种特许授权机构。除上述机构外，大学和社区学院也可以有权授予办学“特许状”。

我国中小学薄弱学校并没有享受什么“特许状”。教学制度、课程设置、课程标准，教科书的审定等基本上由国家确定。本地中小学的规划、布局调整、建设和管理，教职工工资发放，中小学校长、教师的管理等由县级人民政府负责。我国中小学薄弱学校并没获得什么特别的授权，也不存在特别的权限。各地学校的管理权限基本上由国家统一规定。

(三)隶属关系不同

在美国地方分权制体制下，中央和地方的教育行政机构之间是一种对应与平行的关系;各层机构各司其职，上层机构无权干涉下层机构在权利范围内的事务;特许学校的管理主要由下层机构自主办理。中央教育行政部掌管教育权，一般不直接干预教育，而只是在必要的范围内予以指导和干预;教育事务由地方公共团体独立自主举办和管理。

我国实行中央统一领导，分级管理，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间是上下级关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，是一种从属制。而对于转制的中小学薄弱学校，一般情况下，学校承办者与政府之间是“承办”与委托的关系，实行校长负责制，校长对上级政府和主管部门负责，并接受政府主管部门的领导，政府主管部门主要对其进行宏观管理;转制学校校长以学校法人代表的身份，依法独立办学。政府主管部门对改制薄弱学校除提供校舍及第一学年运作所需的教学硬件、设备外，还有继续拨付和逐渐停拨办学经费的多种做法，此外，政府要按一定比例向学校下拨教师编制指标，使其与公办校教师享受分房、公费医疗、评定职称、退休等同等待遇的权利。

［1］刘尧.教育发展要追求公平与效率和谐［N］.中国教育报，2007－05－12(3).

［2］信息中心.美国特许学校的发展及其启示［DB/OL］.安徽教育网，2009－11－24.

［3］李孔珍.美国特许学校的发展及其启示［J］.中国教育学刊，2008，(7):24－27.

［4］韩伏彬.美国特许学校研究［D］.石家庄:河北师范大学，2003.

2012－02－22

全国教育科学规划教育部重点课题(DHA100229);湖南省教育厅项目(11C0806)

刘丽军(1973－)，女，湖南益阳人，讲师，硕士研究生。