全面质量管理在食品安全监管中的运用探析——以广西南宁市为例

胡尤升，岑凤花，胡海龙

（广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

全面质量管理在食品安全监管中的运用探析
——以广西南宁市为例

胡尤升，岑凤花，胡海龙

（广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

食品安全对经济社会持续发展非常重要。南宁市作为中国——东盟贸易区的中心城市，其食品安全关系到国家的对外形象和外商扩大再投资的信心。缺乏常态化监管、监管方式分段不分类、监管部门及人员的利益寻租已构成南宁市食品安全监管中的主要问题，以全面质量管理理论为分析工具，南宁市食品安全监管工作的提升涉及明确顾客导向、鼓励全员参加和强调全过程监管三个方面。

食品安全监管；全面质量管理；南宁市

政以民为本，民以食为天，食以安为先。改革开放30年来建立的中国特色社会主义市场经济模式，有效地解决了人民的温饱问题。然而，三聚氰胺奶粉、地沟油、瘦肉精、牛肉膏、染色馒头等食品安全事件，一次次考验着消费者的心理承受力。2011年5月4日，中国社会科学院社会学研究所和社会科学文献出版社联合发布了《2011年中国社会心态研究报告》，对北京、上海、广州三市市民的调查结果显示，房地产开发和中介、食品安全、药品行业的严重程度得分分别为71.0分、65.4分、64.0分，均属“严重”范围，凸显了民众对房产、食品、药品行业的信任危机。广西首府南宁市作为中国——东盟自由贸易区的中心地和前沿地区，要保持经济社会的持续快速发展，发挥增长极的作用，并带动泛北部湾经济带的经济社会发展，应做好食品安全卫生工作，让各方贸易伙伴都能安心地来广西投资，促进区域价值的提升。

一、全面质量管理的涵义

20世纪70年代，西方国家兴起的新公共管理运动，掀起了一股向私人管理学习的热潮，尝试运用市场竞争机制、流程再造、精益生产、目标管理等手段来提升政府的服务能力，以实现公共部门在社会服务中的高绩效，满足民众需求，追求高满意度[1]。全面质量管理就是其中之一。

全面质量管理（Total Quality Management），简称TQM，起源于美国，在日本的企业管理实践中取得了丰硕的成果。美国联邦质量协会对其的定义是：“全面质量管理是一个综合性、战略性的管理系统，它通过全员参与和对组织全过程及资源使用的持续改造以达到顾客满意。”[2]310针对人们注意力仅集中在产品和服务质量两个方面的状况，美国通用电气公司前总裁费根堡姆在《全面质量管理》一书中提出，全面质量管理是为了能在最经济的水平上并考虑到充分满足用户要求的条件下进行市场研究、设计、生产和服务，以企业内各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成为一种有效的体系[3]。

(一) 顾客导向。顾客导向是企业根据顾客的需要组织生产、提供服务，以优质、高效的产品和服务赢得客户的一种企业经营战略[4]187。就是要在企业内部树立以顾客为中心、为顾客服务的思想，使产品质量和服务质量尽可能地满足顾客的要求，产品和服务质量的好坏最终以顾客的满意度为标准。

(二) 质量第一。TQM 中的质量是广义的，不仅包括产品质量，也包括工序质量、工作质量；不仅包括服务质量，也包括人员培训质量。通过改进产品和服务以外相关的各项工作、各个环节的质量，有利于达到降低成本、及时提供产品和服务，以便更好地满足顾客多方面的要求[5]。

(三) 全员参与。提高产品和服务质量需要依靠全体人员的共同努力，费根堡姆认为，质量检验的负担不仅是落在检验人员的身上，而且也落在同对零件和产品质量负有责任的人员身上（如设计工程师、销售计划人员、经理、技师、装配工人、供应商以及维修工程师等）。同时，顾客对产品和服务的需求实际上也参与整个提高产品和服务质量的过程。因此，TQM主张全员包括企业内的员工和企业外的顾客[4]187。

二、南宁市食品安全监管工作存在的问题

食品安全在经济社会发展中至关重要。虽然南宁市卫生局、农业局、水产畜牧局、工商局、食品药品监督管理局、商务局、质量技术监督局等部门在南宁市食品安全协调委员会的综合协调下，做出了一些成绩，但也存在不容忽视的问题。

(一) 缺乏常态化监管

食品安全标准是食品安全监管的技术支撑和依据，现阶段，各监管部门可以依据的有国家标准、行业标准、地方标准、企业标准、卫生标准和质量标准等，然而多则不治，标准数量多导致某些条款的交叉无效益，不但增加了检测人员的工作负荷，也增加了食品在不同标准间出现对立结果的概率。同时新标准总是滞后于新问题，如食源性疾病、农（兽）药残留超标、违禁使用添加剂等[6]。《南宁市食品安全整顿工作实施方案》中强调要保持整顿工作的高压态势，也划定了各部门的职责范围，但食品安全监管标准的不细致使得地方监管部门缺乏常态化的监管。在食品安全宣传日、3·15世界消费者权益日、5·20世界计量日等活动中，能看到监管部门走上街头介绍食品安全信息，但在这些节日之外的日常生活中，却很难见到食品安全监管人员经常性的深入田间地头、百货超市、农贸市场等进行贴近百姓生活的监管，一些不法商家可能借此空档调换货架上的商品，以假乱真、以次充好，侵害消费者的利益，也给监管工作留下漏洞。另外，监管工作的相关信息发布不及时，内容更新慢。

(二) 监管方式分段不分类

依照《中华人民共和国食品安全法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发全区食品安全整顿工作实施方案的通知》，结合南宁市实际和创建国家卫生城市要求，南宁市政府制定了《南宁市食品安全整顿工作实施方案》，规定打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂工作属于市卫生局，农产品质量安全中种植业归市农业局负责，养殖业归市水产畜牧兽医局负责，食品生产环节和进出口食品安全归市质量技术监督局负责，食品流通环节归市工商行政管理局负责，餐饮消费环节和保障食品质量安全归市食品药品监督管理局负责，家畜屠宰环节归市商务局负责。

这是一种分段监管的方式。在此方式下，商品从生产、流通、加工、销售到食用要经过多个部门的监管辖区，极易造成同一产品在不同部门间的信息对接失灵，影响食品安全的及时观测。同时，在分段监管过程中，由于各部门都有一套完整独立的运作体制，兼之部门利益的存在导致的监管碎片化，各监管部门的职权难以协调，可能引发监管职权的冲突，形成监管真空。如分段监管中职能不明引发的推诿扯皮导致了沈阳的毒豆芽横行市场多年。

(三) 某些监管人员利益寻租

人的社会性决定了监管人员不可能在真空中存在，他们的利益诉求取决于已经得到了什么，还缺少什么。虽然改革开放创造了丰富的物质供给，但与此同时的房价、油价等生活成本的提高，也使得监管人员倾斜为“经济人”，以获取实在的经济利益为工作满足。当某些监管人员以“经济人”的身份存在时，金钱就成为他们如何具体监管食品安全的标准。一方面某些监管人员愿意接受受检厂商和销售商的贿赂，对受检产品的质量问题睁一只眼闭一只眼；另一方面某些监管部门的领导与生产厂商和销售商存在利益共享的情况，基层监管人员出于“自我保护”的心态，也不会认真落实食品安全监管工作。

三、提升南宁市食品安全监管工作的建议

南宁市十二五规划纲要中，要求加快发展具有地方特色的农产品加工业，争取2015年食品产业产值达到 1100亿元以上，这需要食品安全监管部门重拳出击。实现食品监管的全面质量管理，就是要求南宁市各食品监管部门要以监管工作的质量为中心，以组织内外人员的共同参与为基础，达到市民对食品安全监管工作的满意。

(一) 明确顾客导向，树立食品安全服务质量观

在食品安全监管工作中，引进“顾客导向”的思想，视食品监管的服务对象为“顾客”，监管部门不再是高高在上、“自我服务”的管理机构，监管人员应该是负责任的“企业管理人员”，社会公众则是提供政府税收的纳税人和享受监管部门服务的“顾客”。

“顾客导向”要求科学合理地确定谁是“顾客”。在TQM中，“顾客”已不再单纯是行政法中的“相对人”的范畴了，它包括组织外部的顾客（南宁市民）和组织内部的顾客（监管人员），即每一个与组织产品和服务打交道的人。从操作上讲，就是将“顾客”这一理念根植在监管部门的人员心中，一方面，食品安全监管部门可以采取问卷调查、走访现场、热线电话、电子信箱、行政办事责任日等形式，与组织外部的顾客进行良好的沟通和合作，积极观察、了解他们的要求和期望。另一方面，监管部门可通过内部访谈的形式，与组织内顾客进行工作经验教训的交流，汇总食品安全监管中所遇到的各种问题，查漏补缺，好的方式要宣传，错误的地方要改正。

(二) 鼓励全员参加，实现多元共同治理

食品安全监管中全面质量管理的有效运行，需要监管部门内外所有人的参与，包括监管部门内部成员的参与和社会公众的参与。一方面要放松管制，充分授权员工。由于基层监管人员直接同外界环境打交道，所以他们对问题更为熟悉，能迅速判断问题症结所在并提出新思路、新方法，因此，监管部门应充分授权下级部门和人员，使其能够创造性地为社会公众提供服务。同时，监管部门可以通过放松某些管制，如下放审批权、简化办事程序等，减少某些人员的利益寻租和侵害顾客的机会。另一方面，保证食品安全监管的透明化，开创多种途径扩大公众的参与。南宁市各监管部门在市食品安全协调委员会的统一部署下，可分批次到车站、社区、学校、农贸市场等地方开展食品安全知识宣传，并对产品销售方开展食品安全政策讲解；举办食品监管政策听证会，听取市民代表意见；食品监管措施必须向社会公布，接受社会监督，杜绝暗箱操作；帮助成立社会监督性组织，派专人联系，以物质奖励的形式扩大公众举报假冒产品的积极性；对食品安全监管的信息和结果如各类食品的卫生状况、合格率等要及时公布；尤其当发生重大食品安全事故时，监管部门必须及时、准确地将真实情况公诸于世，使市民提前做好准备，避免小道消息惑乱人心。

通过多种渠道鼓励全员参与食品安全监管，充分发挥食品从业者与食品行业协会自我监管、消费者自我保护和新闻媒体的舆论监督作用，改变食品安全监管部门独立支撑的局面，从重内部控制到内外联动，形成监管部门与社会公众共同治理。

(三) 建立监管全面质量管理体系，强调全过程监管

质量管理体系包括静态的结构要素（如监管机构、职责、权限、资源、工作程序和标准等）和动态的运作要素（如开发、设计、业绩分析和改进等）。南宁市食品安全监管部门建立全面质量管理体系，一要统一食品安全标准，并根据市场、社会的需求科学设计监管机构和人员构成，编制职位说明书并合理分配权力与义务；二要采取PDCA循环①，P代表计划，D代表实施，C代表检查，A代表处理。即各监管部门遵照食品安全协调委员会的计划去实施，检查结果，总结经验教训，改进不足，把本次循环没有解决的问题提出来，转到下次的PDCA循环中去解决。

食品在其种植、养殖、加工、储存、运输、销售、餐饮等环节，都有可能由于生产技术缺陷、操作不规范、外部环境的污染和分段监管的漏洞等原因而导致安全问题。因此，可以借鉴国际组织和发达国家的成功经验，引入“食物链”的概念，试行分类监管，对食品安全实行“从农田到餐桌”的全过程监管。在减少机构重复设置的前提下，市食品安全协调委员会组织实施各监管部门负责某一种类食品的全过程监管工作，即某一类食品从种子制造、施肥、农药、生产（含添加剂）、包装、储存、运输销售、餐饮等环节实行全过程监管，从粗放型到集约型，减少运动式检查整治，推行“时空化”巡检和“流程布防”。并将各部门内具体负责抽检的机构剥离出来，组建大抽检部，归入委员会的直接领导，职位与各监管部门平行，可减少在食品安全监管中的部门利益寻租。

注释：

① PDCA循环又叫戴明环，是美国质量管理专家戴明博士首先提出的，它是全面质量管理所应遵循的科学程序。全面质量管理活动的全部过程，就是质量计划的制订和组织实现的过程，这个过程就是按照PDCA循环，不停顿地周而复始地运转的。

[1] 卢琼莹．论全面质量管理在公共部门中的应用[J]．行政论坛，2003(3)．

[2] 张成福，党秀云．公共管理学[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．

[3] 李元静．全面质量管理在高校教学管理中的运用[D]．成都：西南交通大学，2005．

[4] 陈振明，等．政府工具导论[M]．北京：北京大学出版社，2009．

[5] 包国宪，孙加献．政府绩效评价中的“顾客导向”探析[J]．中国行政管理，2006(4)．

[6] 田韧．当前食品安全监管存在的问题与对策[J]．中国药品监管，2004(4)．

F203

A

1006-5261(2012)03-0076-03

2011-12-13

广西研究生教育创新计划资助项目（2010106031204M21）

胡尤升（1986―），男，河南驻马店人，硕士研究生。

〔责任编辑 刘小兵〕