区域治理视角下城市群内政府间合作困境

陆瑞国，孟 燕

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

区域治理视角下城市群内政府间合作困境

陆瑞国，孟 燕

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

要有效治理城市群内政府间合作难题，不仅要从理论上阐释区域治理的必要性，更需要全面分析当前城市群内政府间横向合作面临的现实困境，提出有针对性的解决路径，提升城市群内政府间合作的成效。

区域治理；城市群；政府；合作困境

随着我国区域经济的不断发展，传统的行政区划及由其派生的地方保护主义越来越成为经济发展的绊脚石，“行政区经济”的负面效应日益凸显，改善这种弊端的有效途径之一便是扩大区域，形成区域式发展，因此城市群作为区域式发展的重要载体的重要性不断凸显。改革开放以来，我国城市化不断加速，长三角、珠三角及京津唐等城市群已颇具规模。作为城市发展的新形态，强大的规模效应和集聚效应使城市群成为我国经济发展的重要增长极。但随着城市群的发展,其地方政府间合作的问题不断出现，解决合作困境的需求日益紧迫。

一、区域治理与城市群内地方政府间合作的内在逻辑

城市群是“在地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大型或特大城市作为区域经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市集合体”［1］。作为一个特定区域，地方政府间合作是解决城市群内公共事务的基础和前提。但在当前我国城市群的发展过程中，由于传统的区域管理方式愈来愈无法满足现实发展的需要，僵化的等级制管理方式在跨域问题的处理上也日渐乏力，地方政府间合作面临一系列的困境，而区域治理为改善这一现状提供了可供借鉴的理论基础。

区域治理是治理理论在一定区域内的具体应用。基于对政府失灵和市场失灵的反思，治理开始作为一种新的制度架构出现。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念主张用治理替代统治是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效、又看到了国家的失效。”［2］治理理论主张在市场原则、公共利益和相互认同的基础上，以政府为主体，非营利组织、私人部门等利益相关者为参与主体，通过谈判、协商、伙伴关系等多样化手段进行互动、协调、合作，达成集体行动实现公共利益最大化。其基本原则包括以下三个方面：首先，治理主体多元化。政府、私人机构亦或政府与私人机构的合作组织均可参与治理过程；其次，治理向度互动性。强调多元主体间的沟通，主张通过合作、协商、伙伴关系等方式解决公共问题，提供公共服务；最后，治理方式民主性。追求多元的网络型治理结构，参与治理过程的经济主体、社会组织与公民均有平等的表达利益偏好的机会。

二、城市群内地方政府间合作的现实困境

（一）城市群观念缺失，合作意识淡薄

地方政府对城市群共同文化和利益的认同是实现地方政府间合作的基本前提。但由于目前行政区“属地意识”的影响，缺乏在市场原则、公共利益和相互认同基础上的统一的城市群观念，城市政府之间彼此猜忌、互不信任，直接导致资源内耗严重，其关系呈恶化之势。同时，在城市群发展的过程中，跨界问题势必越来越多，单一地方政府在解决此类问题时往往力不从心。而部分地方政府奉行“不作为即无过”的理念，将行政资源仅仅用于解决自己辖区内公共事务，合作解决区域性公共难题的意识淡薄。

（二）城市群内政府合作动力缺乏

现行财税分配体制的掣肘。实现城市群内地方政府间合作的动力是对利益的追求。但由于分税制改革导致当前地方政府享有的财权和事权严重不匹配，地方政府并没有足够的财力加强对地方经济的宏观调控并促进彼此间的合作，同时为追求自身有限的税收优惠权限易导致地方政府间的恶性竞争；另外，财政转移支付只要存在于纵向的中央与地方政府之间，而地方政府横向间的转移支付近乎于无，难以在其合作过程中起到协调作用。

以GDP为核心的绩效考评体系加剧地方政府间合作困境。我国对地方政府的政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度，因而他们为保护本地利益，防止税源外流，就经常采用行政手段干预生产要素的流动，人为制造区域壁垒；同时，出于本辖区利益和政治晋升的考量，地方政府领导人如在任期内看不到合作产生的回报，自然不会选择主动合作，在面对跨界问题时，亦往往采取“搭便车”行为，导致处理跨界问题的成本居高不下。

（三）城市群内合作组织缺乏

城市群内地方政府间尚未建立完善的制度化议事、决策和组织机构。当前我国城市群内政府间的合作往往是靠领导人推动的，合作的组织形式较为松散，制度化程度相对较低，一旦地方领导变动易导致合作机制失去效力，合作缺乏持久性和有效性。此外，现有的政府间合作组织权威性尚显不足，主要体现在城市群规划的约束力不足以及执行不畅。地方政府为谋求自身利益，往往在城市群规划编制过程中就开始明争暗斗，在城市群规划的执行上更可能会消极合作。

非营利组织发展畸形，对促进城市群内地方政府间合作的作用微乎其微。非营利组织是城市群治理的重要主体之一，但在当前我国城市群内政府主导的制度环境下，因限制登记注册、财政拨款干预等方式，非营利组织的合法性、独立性仍得不到基本保障，在跨域问题表达、监督地方政府间合作等方面起不到应有的作用。

企业间合作形式相对较少，对促进城市群内地方政府间合作的影响甚微。城市群的发展需要生产要素的自由流动和开放的市场，但目前城市群内各自为政的行政区划加大企业发展的成本，对政府资源存在较大的依赖性。企业间的合作往往只能被动的适应落后的行政管理体制，表现出相当大的滞后性，在促进城市群内政府间合作上力不从心，地方政府间合作单一化现象凸显。

（四）持续、有效的利益协调机制缺乏

随着我国的分权化改革，地方政府逐渐成为地方利益的代表者。城市群是由多个城市政府组成的集合体，而多个地方政府则意味着多样的地方利益，城市群内城市政府之间是否会选择合作策略取决于各地方利益的博弈结果。地方政府间的合作是在各地方利益均受益的情况下才会选择的策略。在城市群区域内，由于区域分属不同的行政区，各城市政府以自身利益为主确定发展目标，而现有的协调机制仅仅停留在对话协商、领导人许诺或没有权威性的协议文本方面，缺乏跨行政区的执行力和约束力。

三、区域治理视角下解决城市群内政府间合作困境的路径

（一）地方政府间合作理念：树立城市群合作意识

1.虚化行政边界，加强城市群内区域认同。

随着社会主义市场经济体制的不断完善与发展，其倡导的“丛林法则”竞争文化正不断冲击着我国“见利思义”、“和而不同”的传统文化。在城市群治理的过程中，各地方政府应适应市场经济发展的要求，在追求公共利益的基础上塑造城市群新理念、新文化认同，达成“一荣俱荣、一损俱损”的共识，加强区域认同感。

2.实行多元治理，倡导合作共赢意识。

城市群治理是政府、私人部门及非营利组织等多元主体的共同治理，而中国政治生态下的城市群治理是政府主导的多元治理，地方政府应加快职能转变，培育公共服务及社会管理意识，以积极、客观的姿态鼓励多元主体的发展，充分发挥其他治理主体的优势，查漏补缺，形成追求利益“共赢”的发展理念。

3.培育诚信意识，增进跨域互信。

城市群内地方政府间合作的效果取决于地方政府的互信程度。地方政府须提高其诚信意识，保证合作政策的统一性、连续性和稳定性；建立城市群内区域信用体系，提高信息、资源流通性、公开性及真实有效性，增进跨域互信，降低合作成本。

（二）地方政府间合作基础：创新区域管理体制

1.完善地方政府及官员绩效考核制度。

我国现行的政绩考评体系以GDP的增长速度为根本指标，导致了各地方政府间在经济发展以及政治晋升博弈中的非理性竞争，阻碍了城市群内地方政府间的良性合作。这种经济发展为本的考核取向必然驱使地方政府及其官员过分追求在其任期内的短期经济效益，而忽视整个城市群区域经济社会的长远利益。因此，必须尽快设计、制定一套适用于城市群区域的科学规范的地方政府及其官员政绩考核指标体系。

2.深化财税管理体制改革。

城市群内政府间合作的本质是对各自利益的追求。在处理跨域公共事务时，由于公共服务和公共物品较强的“外溢性”以及地方政府“搭便车”行为的存在，所以有必要深化财税体制改革，完善分税制。首先，要进一步明确中央与地方的事权划分，在合理界定地方事权的同时适当下放财权，提高地方政府在应对城市群区域性事务时的能力。其次，须逐步建立中央政府对城市群内地方政府间的财政转移支付制度。规范的政府间转移支付制度对均衡中央和地方政府间的财权事权划分、实现城市群区域公共服务均等化以及规范政府间合作过程中经费支出等方面都有重要作用。再者，要合理配置并规范地方政府的税收优惠政策权限，约束地方政府间的恶性竞争行为。

（三）地方政府间合作平台：创新合作组织形式

1.创新城市群发展的协调组织。

（1）中央层面：设立指导城市群发展的协调机构。

随着区域公共事务的大量产生和区域一体化的不断加速，特别是大批城市群的形成，经济的发展将不断突破行政区划的刚性束缚，形成区域式发展，而城市群经济作为区域式发展的主要形式，目前尚未有专门的管理办法，迫切需要中央政府改变传统单一制下纵向管理方式，基于城市群内部发展需要，在中央政府内部成立一个具有权威性的指导城市群发展的协调机构，主要负责全国城市群的总体调控、规划审批、经费管理、规则制定等，为城市群内地方政府间合作提供经济保障和政策扶持。

（2）城市群层面：成立具有权威性的地方政府间协调组织及相应的协调部门。

新制度经济学认为，交易双方如果通过第三方的介入来协调彼此间关系必然会导致交易成本的增加。基于不同城市群发展的独特性和异质性以及对城市群内危机事务处理急需时效性，单纯依赖上级政府或中央来调控城市群内地方政府间的关系，极易导致协调成本过高。在中央与地方政府的分权化改革中，地方政府享有的财权、事权及自主决策权的范围不断扩大，必须由各个地方政府合作成立并独立于各个地方政府之上的权威性城市群协调组织，协调利益分配。

（3）城市群内地方政府层面：成立与城市群协调组织相应的协调部门。

在城市群治理过程中，各地方政府既是中央政策的执行者，同时也是城市群整体利益及所辖区域利益的代理人。因此，在各个地方政府内部需要成立与城市群利益协调组织相对应的协调部门。

2.地方政府应积极培育非营利组织。

相较于政府和企业，非营利组织有其独特性：它可以超脱于城市群内政府之外，与它们没有利益上的纠葛；同时由于它长期存在于本地区，对当地的社会各方面情况比较了解，也非常关注本区域的经济社会发展；另外，它还能有效地避免政府官员任期制所带来的不利影响。如此，不断完善与发展的非营利组织不仅能填补政府失灵和市场失灵的漏洞，而且能推动城市群内地方政府间合作解决公共问题。此外，非营利组织的志愿精神与诚信品格有助于在城市群内形成相互信任的区域文化，促进地方政府间横向的交流与合作的社会资本。

因此必须积极推动公民社会建设，加强城市群内各个地方政府之间以及与上级政府之间对非营利组织管理政策的协调性、统一性，积极为非营利组织的发展创造有利的制度环境；同时减少地方政府对其财政干预及人事任免的干预，放宽非营利组织的筹款途径，增强其独立性，充分发挥非营利组织在城市群内的作用。

3.鼓励城市群内企业的跨区域合作。

在城市群区域内，“要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团”［3］。

（四）地方政府间合作保障：加强利益协调

在城市群内，地方政府间合作的基础是合理、公平的利益分配，因此必须加强城市群内地方政府间利益的协调。

1.互惠的利益分享机制。

政府间合作的本质在于利益的合作，而地方政府的自利倾向往往造成城市群整体利益的“公用地的悲剧”和陷入“囚徒困境”。个体的最佳选择并不一定是团体的最佳选择，个人的理性亦可能导致集体的非理性，因而需要建立互惠的利益分享机制规避非理性的集体行动带来的损失。利益分享机制要求在城市群内地方政府间进行合作的过程中，遵循利益分享的原则，促进产业政策合理化、规范化，同时，尽可能避免将过多的资源集中于某一产业上，改变各城市群区域产业趋同的现象，充分发挥区域特点，逐渐形成有区域优势的产业结构，从而合理地共同分享利益［4］。

2.健全的利益补偿机制。

城市群区域跨越多个行政区划，城市群内地方政府间合作在很大程度上受阻于在提供区域性公共物品和公共服务时所产生的利益“溢出效应”，致使地区受益不均衡。为了避免利益“溢出效应”造成的利益分配不均，很有必要建立起健全的利益补偿机制以调动地方政府合作的积极性。在现有的体制下，地方得到的利益补偿主要是通过中央对地方的财政补助和税收返还等方式，地方获得补助的多少很大程度上取决于地方向中央的“跑”、“要”程度，缺乏规范性。因此，应建立健全地方政府间的利益补偿机制，完善中央对地方政府的财政补偿体系，规范利益转移方式，促进城市群内地方政府间的理性合作。·

［1］姚士谋，朱英明，陈振光.中国城市群［M］.北京：中国科学技术出版社，2001.

［2］俞可平.治理和善治引论［J］.政治学（人大复印报刊资料），2000，（1）.

［3］陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择［J］.政治学研究，2004，（1）.

［4］金太军，张开平.论长三角一体化进程中区域合作协调机制的构建［J］.晋阳学刊，2009，（4）.

Analysis on Cooperation Predocaments among Local Governments in Mega-regions

LU Rui-guo，MENG Yan
（Shandong University，Ji’nan 250100，China)

However the boundaries of the traditional administrative division have been a serious impediment to the cooperation among different cities.In order to sovle this problem,it is essential to take advantage of theory of regional governance to analyse the current status of intergovernamental cooperation in this regions,as well as to propose targeted solution ways,which can be the key to enhance and improve the quality and effectiveness of cooperation in mega-regions.

regional development;mega-regions;intergovernmental cooperation;cooperative predicaments

D630.1

A

1009-6566（2012）05-0015-04

2012-08-06

陆瑞国（1987—），男，山东临沂人，山东大学政治学与公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向为城市管理。