从利比亚跨国撤离事件谈对外工程承包的安全风险及对策

许征

（中国土木工程集团有限公司人力资源部 综合人事经理，北京 100038）

0 引言

2011年2月，利比亚国内持续动荡，形势岌岌可危，很多地区发生骚乱。中国土木工程集团有限公司（以下简称“中土公司”）在利比亚的很多工地、工区也受到了不同程度的抢劫和烧掠，严重威胁到我国驻利比亚人员的人身财产安全。在中国国务院应急指挥领导小组的明确指示下，自2011年2月21日晚开始，中土公司精心组织人员快速、安全地撤离利比亚。经过十几个昼夜的辛苦工作，成功地按照驻利比亚使馆制定的撤离计划将中土公司全部驻利人员安全转移回国或分散转移到利比亚周边第三国直至回国。与此同时，利比亚铁路项目各个企业资产损失和资产预计损失统计逐步细化上报，项目工程保险合同应急谈判和申请国家赔偿，企业资产保全方案和合同纠纷预案提报初步形成。

此次利比亚政局动荡，对我国企业参与国际工程招投标、实施项目和项目风险控制是一次考验。这次撤离使我国对外工程承包项目遇到了前所未有的难题，我们圆满完成了撤离任务，也留下了关于国际工程承包的思考。

1 利比亚铁路项目及“跨国撤离”简介

利比亚铁路项目始于1982年。当年，利比亚领袖卡扎菲访华，与中国政府签订相互合作计划，其中铁路项目被定为重点项目。从1982年11月开始，中利双方开始西线铁路的筹备工作。1986年秋，利比亚外交部长访华，表示由于资金未落实，铁路项目暂时搁置。在之后的10多年间，中利双方就这一项目经过了多次协商，中土公司亦多次赴利比亚进行考察。直至2002年4月，这一项目才有了突破性的进展，双方签订了补充实施协议，确定了合作方式，西线铁路项目再次启动。此后，双方又先后签订了南北铁路合同与沿海铁路合同。至此，中利双方就铁路项目的合作进入了黄金时期，各签约项目相继开始施工。

2011年2月16 日，由突尼斯“茉莉花革命”引发的中东北非地区的国家动荡蔓延到利比亚。受骚乱影响，中国在利比亚的企业基本都停止了施工，这些企业的人员和资产安全同时也受到极大威胁。为保护我国人员及资产，我国政府派专机进入利比亚，分批组织包括港澳台同胞在内的驻利比亚人员安全有序撤离。

收到“跨国撤离”紧急通知后，中土公司根据国家应急指挥领导小组的指示，连夜成立利铁项目紧急情况联络小组，并建立初步的联络小组组织机构，明确联络小组的职责分工，设立24小时值班电话和QQ联系方式（由于利比亚通信信号非常不好，所以很多时间必须用网络的即时聊天工具来保持信息沟通），确保与利比亚分公司、合作单位、媒体保持有效沟通。与外交部、商务部、国资委、利比亚使馆、埃及大使馆、马耳他大使馆、希腊大使馆、阿尔品公司等等国内（外）单位建立联络网并开展工作。在撤离过程中，建立利比亚铁路人员分布情况图，掌握驻利人员的位置和人员总数，与各使领馆的同志密切联系沟通，服从大使馆的安排，按计划、按步骤、有方向、有先后地撤离，落实每一个需要撤离的人员信息动态。最后汇总、统计集团公司和各合作单位在利已经发生和预计发生的经济损失情况，形成初步的经济损失统计报告。

2 国际形势对国际工程承包的影响

国际工程承包无论是在追踪、签约还是实施过程中都可能受到来自项目实施地国家，尤其是亚非等相对不发达国家内部的安全因素的影响。

2.1 政府违约风险

指项目所在国政府非法解除与承包商的相关协议或者非法违反或不履行与投资者签订的合同项下的义务。中土公司与利比亚签订的西线铁路项目几经波折，从1982年到2002年，历时20年，虽未正式进入施工，但在洽谈、磋商、签约过程中遭受的损失都可归结为政府违约风险造成的损失。这种风险主要是违约风险，由于很难追究政府的缔约过失责任，所以这种风险也就会导致承包商巨大的经济损失。

2.2 强制征收风险

指项目所在国政府对外资企业实行征用、没收或国有化的风险。利比亚铁路项目并未遭遇这一风险，但这一风险也是我们在选择国际工程承包项目所在地时需要考虑在内的政治风险之一。

2.3 战争和内乱风险

指项目所在国发生革命、战争和内乱，致使承包商及其财产蒙受重大损失，直至无法继续经营。这是在国际工程承包、尤其是在不发达国家承包工程时所要面临的最主要的国际安全风险，利比亚国际工程承包遭遇的风险即是战争和内乱风险。这种风险不但会导致项目停工、资产损失，经济遭受重创，还极有可能造成在外的国际工程承包项目实施的工作人员伤亡，导致不可弥补的损失。

3 对国际安全风险的防范手段和对策

中国企业在国际工程承包中应从自身管理架构上，管理体系上，对风险的控制和认识上，建立一套预警机构和制度，把握国际工程承包的态势和原则。

3.1 承揽国际工程承包项目过程中对国际安全风险的防范手段和对策

3.1.1 提高对项目所在国国际安全风险的认识

国际工程承包的风险是多方面的，要抓住主要风险；同时，风险是动态的，要随时掌握主要风险的变化。所有项目在所有阶段都有风险，风险管理要贯彻项目承揽至实施始终。风险是难以量化的，评估风险要定性和定量相结合，设立底线和上限。各种风险不会同时发生，在计算风险的影响和损失时要留意，要正确评估风险，既不能保守，也不能冒进。有些风险带来的不一定是负面损失，要区别纯粹风险和机会风险。有些风险可以转移，有些风险只能自己承受。

要认真仔细地研究国际工程承包项目合同，结合市场实际情况识别合同中的潜在风险因素。抓住源头和主线，制订相应的海外风险防范策略。带来风险的可能是合同，保护自己利益的也只能是合同。

风险管理是贯穿于国际工程项目管理的全过程、全方位的动态管理。在国际工程的各个阶段、各个方面，作为项目管理团队的每一个人时时刻刻都必须有风险管理的意识，这样才能尽可能地避免国际安全风险，保障国际工程承包项目的经济利益。

3.1.2 设立国际工程承包风险管理组织架构

集团公司应设立风险防范领导小组，成立海外风险监控办公室收集风险信息，分析预判风险发生的可能，提出风险防范策略措施。各海外事业部设风险专职岗位；各海外机构指定专人负责风险分析、预测、评估及信息向上报送工作。各项目部指定专人负责风险预判和信息报送工作，随时掌握风险可能对项目产生的人员威胁及经济影响。

3.1.3 国际工程项目风险报告和风险预警信息会议

定期报告与不定期报告 （突发风险预警信息）相互结合互为补充，考虑风险发生的可能性和不同程度（极高、高、中等、低、极低）；评估风险发生后对目标的影响（非常严重、严重、中等、轻微、极轻微）；建立风险预警信息专题会议和临时会议应对紧急突发的风险事件。这样，一旦发生国际安全风险事件，则可将项目的经济损失减少到最低。

3.1.4 国际形势动荡下国际工程承包风险应对原则

国际形势动荡，中国企业在中东、北非地区进行国际工程项目招投标，要把握住机会和风险并存的原则，灵活应对国际形势动荡下中国企业国际工程承包的种种问题，尽可能地获得利益最大化。

1）分析每个市场的不同情况，根据国家、地区、地域分别开展经营活动。在不同地区同时开展经营活动，如亚洲、中东、中亚、非洲、南美等；在不同类型国家同时经营，既在高风险国家经营，又在低风险国家经营；经营不同资金来源的项目，既承揽政府预算项目，又承揽世界银行等国际金融组织贷款项目，以及中国政府援外项目和政府间合作框架下贷款项目等，平衡不同国家的经济利益。

2）掌握市场脉搏，分析市场潜在风险，主动面对风险因素，在市场中寻找生存的机会。在一个国家同时或先后实施多个项目；同时或先后实施多个性质相同或不同的项目（铁路、公路、市政等)；同时或先后向工程项目的上游和下游延伸，承揽融资类项目、设计+施工项目、EPC项目、投资建设建材加工厂，参与项目的运营管理，平衡不同项目的经济利益。

3）根据中东、北非地区的紧张局势，适当调整战略部署，努力开拓新兴市场，深耕既有的稳定市场。加大在稳定国家的经营投入，把损失夺回来；加大新市场、新领域的开发力度，创造新的经济增长点，平衡新旧市场的经济利益。

3.2 实施中的国际工程承包项目遭遇国际安全风险时的防范手段和对策

3.2.1 建立健全资产构成及资产保全对策

在国际形势动荡下，一些国家出现政权更迭、内乱、抢劫等因素导致中国国际工程承包项目不得不停工或终止合同，中国企业面临严重的人员安全风险、合同风险、保函风险等等各种风险。应建立应急预案，并采取相应的对策以确保在国际动荡形势下承包工程中规避各种风险，减少各种损失，确保经济利益最大化。

1）在建工程：统计上报已验工计价、验工未计价、已完未验工的金额。统计在工地的所有资产，根据与业主的合同规定，在国家局势动荡的情况下，与业主签署备忘，积极要求承包商免责，并立即向业主发延期或停工要求，看管责任由业主承担。

2）现场盘存：包括临时设施、工地材料存货、施工机械及施工器具等，这部分资产很可能全部损失。可以采取两种措施：一是列出清单，移交给业主，做好备案工作；二是交由当地可靠的职工或朋友代为看管，并签署代管协议，但资产的完整性得不到完全保障。

3）流动资产：包括当地银行存款和少量的应收账款。这部分资产存放在当地银行，相对比较安全，待国家局势稳定后再与业主、当地银行保持密切联系。

4）递延资产：包括已经交纳的保险费和税费。根据合同要求，在项目初期已经交纳了上述费用，我们要做的是妥善保管相应的凭证，作为以后工程结算的依据。

5）国内资产：包括从中国采购、当地采购、第三国采购（如欧洲采购），尚未抵达工地的材料设备。应快速与供货单位和物流单位取得联系，达成一致，中止发货，或就近卸货。

6）未来的风险：若未来重启合同，由内战引起的当地货币贬值和物价上涨，将导致项目成本上升，损失不可避免。

3.2.2 采取必要的措施，保护中国企业资产

为最大程度保全国有资产，最大限度降低资产的风险，应成立专门的机构，指定专门人员应对危机，减少经济损失。

1）认真研究合同，保护国家利益。合同是国际工程承包项目的基础，一般的国际工程承包合同都会对不可抗力予以约定。一旦发生战争等不可抗力因素，被迫停工，要认真研究合同并按照合同约定，向业主提出延期或停工要求，要求业主发停工令，并提出索赔通知，为将来的索赔谈判做准备。

2）做好重要文件和记录的保全工作。通常发生政治风险时，人员的安全都会受到极大威胁。在保护人员安全的基础上，尽量把财务、合同（包括分包和供货）、物资设备的清单、电子文档等重要资料转移到安全的地方，保全好日后索赔等需要的证据材料，为日后的保险、仲裁、诉讼等经济索赔程序打好基础。

3）积极展开工程保险索赔工作。国际工程承包项目通常会购买一切险和第三方责任险，但根据国际惯例，战争、起义、动乱风险都不在保险范围，保险公司负责赔付的可能性极小。但尽量不要放弃索赔，通知保险公司，启动索赔程序，并详细研究对策，尽可能争取到工程保险索赔，减少经济损失。

4）认真研究当地法律，寻求法律依据。根据合同规定，任何纠纷的解决，都必须符合当地法律的规定。遭遇国际安全风险后，一定要努力收集当地相关法律文件，为可能发生的诉讼做好准备。

3.2.3 积极寻求本国政府的支持

1）冻结保函。按国际工程承包合同中保函条款的规定，业主可以随时要求没收承包公司开具的保函，若中国银行按要求支付，则承包公司将失去追回经济损失的保障。希望政府出面，冻结保函。

2）使馆协助当地资产保全。承包公司人员的撤离一般都会得到使馆的大力协助，但资产仍需使馆协助保护，减少不利于转移的固定资产的损失。

3）在未来谈判中的协助。无论项目所在国未来政局如何，将来是复工还是终止合同，都免不了跟业主或项目所在国未来政府的谈判，届时仍需要本国政府大力协助和支持，为本国的公司争取最小的经济损失或最大的经济利益。

4）在途物资设备退回国内的处理。如果有在途物资需要返回国内的，要请求政府给予特殊政策，免税返回，避免因国际安全风险遭受经济损失的企业再度由于国内政策受损。

4 结语

截止到2011年3月7日，利比亚跨国撤离取得了圆满的成功。虽然这次利比亚国际安全风险给国际工程承包造成了一定的损失，但面对未来，中国国际工程承包之路还很漫长。有了这次成功的人员撤离，和各种风险紧急处理的预案和应对策略，以及对各种国际形势、各种紧急情况突发事件处理的办法和思考，相信在未来国际工程承包方面留下许多宝贵的财富和不可或缺的经验。坚持国际工程承包审慎选择，应对工程承包面临的新形势，未来中国国际工程承包招投标和探索之路将会更加美好。