美国食品安全监管体系对我国的启示和借鉴

内江师范学院经济与管理学院 苗建萍

目前，世界各国都根据本国国情建立了不同类型但行之有效的食品安全监管体系。认真考察国外的食品安全监管模式的现状，分析其成因，必将对我国食品安全监管模式的完善起到很好的借鉴作用。美国被誉为是世界上食品安全水平最高的国家，随着自身经济的高度发达、国际贸易的日益频繁以及民众对食品安全需求的不断提高，形成了一个较为成熟的食品安全监管体系，而有效的监管体系反过来促进其社会生产、消费和贸易的良性发展。

1 美国食品安全监管体系

美国的食品安全法规和监管系统的特征主要表现为合理的部门设置与健全的法律法规配套，管理的公开透明性，以及管理的科学性。具体体现在以下几个方面：

1.1 美国食品安全的管理机构的设置及职能划分

“美国的食品堪称是世界上最安全的，究其原因主要是长期以来美国建立起了严密的食品安全监管体系，以及商家对产品质量和自己信誉的重视”。美国的食品安全监管体系与其他国家存在较大差异，它将政府的安全监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结合，做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”，是典型的综合协调监管模式的代表。

1998年，美国政府成立的“总统食品安全管制委员会”是美国联邦政府食品安全监管的最高机构，其主要用来协调美国的食品安全工作，有效地实施食品安全管制。在美国负责食品安全管制的联邦协调组织主要有美国食品与药物管理局(FDA)和农业部(USDA)、环境保护署(EPA)。这些部门主要按食品类别进行分工管制，并与各州地方政府一起形成美国的食品安全监管体系。“FDA在《联邦食品、药品和化妆品法》(Federal Food，Drug and Cosmetic Act，FFNCA)的授权下，负责除肉类和家禽产品外美国国内生产和进口的食品安全，包括野味、食品添加剂、动物饲料和兽药安全等”。美国农业部的食品安全检验局以联邦食用动物产品安全法规为依据，负责肉、禽、蛋类产品的食用安全性、有益性和标签的准确性，动植物健康检验局与农业部食品安全检验局一起共同负责肉类和家禽食品安全。EPA负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，以维护公众及环境健康。

美国食品安全监管的另一个特点是实行食品安全机构联合管制制度，建立了联邦、州和地方政府独立而协作的食品安全监督管理网络。联邦政府在食品监管过程中保持高度的权威性和独立性，以避免管制工作免受地方的干扰。

1.2 美国食品安全的法律框架

美国关于食品安全的法律法规很多，既有《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》等综合性的法律，也有《联邦肉类检查法》等具体性的法规。同时为了提高肉禽制品的安全程度，1996年美国还颁布了《美国肉禽屠宰加工厂食品安全管理新法则》，建立了以HACCP为基础的加工控制系统和微生物检测规范等。

美国的食品安全立法比较科学，各立法、执法、司法机构在食品安全监管体系中相对独立地履行各自的责任，有效地确保立法决策的科学性、透明性和公众参与性。其中在实现公开性和透明度的目标中，美国有三部法律非常重要，一是《行政程序法》。二是《联邦咨询委员会法》，三是《信息公开法》。同时，联邦和各州法律都规定，食品生产行业有按法律义务生产安全食品的法定责任。

1.3 科学应用多种监管制度

美国政府在制度的应用上注重科学化监管，特别强调风险评估和风险管理在食品安全监管过程中重要作用。其做法主要有：一是加强风险信息的交流和传播。通过有效信息的发布使公众免于受到不安全食品的危害，向社会大众公开风险分析程序，接受社会大众的评论和建议，在风险信息交流的过程中发挥群众的力量使其更科学、合理。二是启用危险性预警系统。美国在预警系统与对新产品和新技术的问题回应上运用了风险分析来解决预警系统技术的应用。

除此之外，“从农田到餐桌”的全程监控以及缺陷食品召回是美国食品安全管理的又一重要特点。美国的食品安全管理人员认为，食品生产、加工、销售、消费的各个环节都具有食品安全潜在隐患。只有通过“从农田到餐桌”全程的监控才能为公众提供最安全的食品。美国法律规定，企业发现产品存在缺陷时应该主动召回，否则会面临罚款、查封产品、企业倒闭。在美国，负责食品召回的是农业部食品安全检疫局(FSIS)和食品和药品管理局(FDA)，这两个部门在法律的授权下管制食品市场，召回缺陷食品。

2 美国食品安全监管模式对我国的启示和借鉴

发达国家在食品安全方面建立了较为完善监管体系，包括运转高效的监管体制、完善的法律体系、严密的制度保障，贯穿于食品安全“农田到餐桌”的全过程，为保障食品安全发挥了重要作用，同时，对我国也有很深刻的启示，值得我们加以借鉴。

2.1 职能整合、统一管理的监管体制

从发达国家食品安全监管的发展趋势和成功经验来看，变部门分散管理为集中统一管理是大多数国家所推崇的监管模式，并且实践证明是行之有效的。这些国家纷纷将食品安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全监管的效率。我国现行的食品监管部门主要涉及卫生部、农业部、环保部、商务部、质检总局、工商总局等具体十多个职能部门。在食品监管的过程中实行“分段管理的模式”，容易产生部门间职能界定不清、管理重叠，有些部门既是法规和标准的制定者又是执行者。在执法过程中经常发生扯皮现象，出现监管漏洞。要解决我国现行体制存在的问题，最有效的方式就是效仿发达国家，建立部门分工明确、职能集中统一的从“农田到餐桌”的全过程监管模式。

2.2 较为完善的多层次法律法规体系

西方发达国家大都建立统一的较为完善的法律法规体系。目前关于食品安全立法的模式主要有两种：一是以欧盟为代表的国家的集中立法，例如欧盟制定了一个总纲性的食品安全基本法，在其基础上，制定调整具体食品安全问题的法律法规，形成相互协调，互为支撑的法律体系。二是以美国为代表的国家采用了分散的立法体制，分门别类的制定大量的食品安全具体法规。由于分散立法存在的弊端较为明显，容易形成职能交叉，法律间发生冲突的情况，所以现在多数国家采用统一立法的形式。我国也应该借鉴这一模式，实施食品安全统一立法，并依据总法在各部门、地方等层面制定相应配套的法规、规章和相关标准，此外，要统一食品技术标准，提高技术标准的水平和可操作性，以解决食品安全的具体问题，形成一个“从农田到餐桌”全过程的多层次食品安全法律体系。

建立统一的食品安全法律法规体系是高效监管的基础。我国目前已出台了《食品安全法》，并将其作为食品安全的基本法。在今后的食品监管过程中已有法可依有法可循了。但是近期，含有三聚氰胺的毒奶粉又再次流入市场，我们不能不深思，这些商家敢冒天下之大不韪，原因何在呢？显然，相关配套法律不完善以及惩处力度不够是一个重要原因。

2.3 科学有效的监管制度

在食品安全监管中，各发达国家都建有高效的制度保障体系，其中以风险评估预警、危害分析与关键控制点(HACCP)、缺陷食品召回等制度最具典型，形成了食品安全“从农田到餐桌”的全过程监控制度体系。各发达国家通过广泛应用这些科学管理制度，对影响食品安全的因素进行有效监控，从而保证了政府监管的力度。因此，在食品安全监管制度构建上我国应借鉴发达国家食品安全全过程监管的理念，形成了事前预防、事中控制和事后解决的食品监管制度体系。

除此之外，值得一提的是西方发达国家实行食品质量安全的“信息追溯制度”，例如德国，“就连每只鸡蛋都有‘身份证’。以2-NL－4315420为例，2代表产蛋母鸡不同的饲养方式；第二部分是鸡蛋产出国的标志‘NL’代表荷兰，第三部分的一长串阿拉伯数字怎代表产蛋母鸡所在的养鸡场、鸡舍或鸡笼的编号。通过这一编码，一方面方便消费者购买，另一方面一旦产品出现问题可以根据这种特殊‘身份证’来追溯生产厂家的责任”。同时还需进一步借鉴的是强化政府、业界和公众三方合作，落实食品安全管理中各方责任划分，让企业和社会公众主动参与到食品安全监管过程当中。

3 我国食品安全监管体系框架构建的总体思路

通过充分借鉴国外成功经验，结合我国国情，并根据相关经济学、管理学理论，本文认为我国的食品安全监管体系的构建应从“监管体制、监管法律、监管制度”三个子系统的功效入手，以系统理论来分析各子系统在整个食品安全监管体系中发挥的作用，围绕体系整体效应优化的目标，对各子系统进行相应的改善，实现子系统之间、子系统与整个体系、体系与内外环境的统一和谐，从而构建完善的食品安全监管体系。在食品安全监管体系中，监管体制子系统是体系的组织形式，它与其余两个子系统的关系为，体制是法律的执行主体，是制度的应用主体，其改革发展的要求是机构、职能、权力和运行的配置要多层面统一和协调。监管法律子系统是体系的运行依据，它与其余两个子系统的关系为，法律是体制运行的基本依据，是建立制度的基础原则，其改革发展的要求是法律、标准要多层次统一、配套和完善，实现与国际接轨。监管制度子系统是体系的运行保障，它与其余两个子系统的关系为，制度是体制运行的手段和方法，是维护法律权威性的有效措施，其改革发展的要求是相关规范和措施要健全、科学高效，实现管理的全过程覆盖。因此按照这一思路，要构建系统完善的食品安全监管体系，应在进一步统一完善多层次食品安全法律体系的前提下，构建以集中协调的政府监管为主、专业性的行业组织规范为辅、兼容公众积极参与的监管体制，并健全从源头实施市场准入、强化食品安全信息披露、风险评估和技术检测、实施信息可追踪和食品召回、加强信用监督和责任追究等制度保障，实现从“农田到餐桌”全过程的长效监管，形成系统性、协调性、有效性、可持续性的监管体系。这个形成的过程是一个随着市场环境的不断成熟而循序渐进的过程。

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