公民社会权利视野下社会保障问题探讨

杨成兵

（安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241003）

党的十七大报告提出“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，指出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。社会保障是我国一项基本的社会经济制度，是国家和社会依据一定的法律和规定，通过收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重要制度安排。社会保障是现代国家保障公民权利的一项基本措施，公民社会权利作为公民权利的一项基本内容，社会保障所直接对应的正是公民的社会权利。因此，作为现代政治核心概念之一的公民权利则应该成为社会保障的实际理念基础，社会保障制度的建立和发展是促进和实现公民权利的一个基本手段。

一、公民社会权利与社会保障的理论渊源

1.公民社会权利的渊源及其重要性

近代社会法治的兴起和社会体制不断完善，公民必须依靠法治的环境和社会体制而生存，公民权利的行使与保护越来越受到人们的关注。公民权利的划分，其理论渊源是17、18世纪的自然法理论，它将公民权利体系分为人权与公民基本权利两类。所谓人权是指一个人生而具有的、不可剥夺的天赋的自然权利。这种权利对于每个人来说当然是平等的，没有任何差异。[1]而公民基本权利则是个人进入国家和社会后，按照“社会契约”理论将自己本身所享有的一部分人权交给国家，并由国家所确认的基本权利。这种基本权利不但是人权在社会领域内的延伸，更是对人权的有效保护形式。因此，公民基本权利是一个相对于人权的概念，其权利的来源是人权。而作为公民基本权利重要内容之一的公民社会权利，是一种现代政治理念，它基于市场经济造就社会不公平的认识，意欲通过国家的福利提供保证每一个社会成员都能拥有一个基本的文明生活，以实现社会公正目标。[2]所以，公民社会权利也是人权的一种延伸和保护，同样源于人权的理念。

社会权利概念的最早提出者，英国社会学家马歇尔从公民资格理论出发对公民权利作出了经典分类。1949年，马歇尔在著名演讲《公民身份与社会阶级》中，分析了公民身份的各个构成要素并把公民权利划分为三个组成部分。他认为，公民权利包括基本的法律权利、政治权利、社会权利三个部分。基本的法律权利主要包括诸如财产、个人自由和司法正义的权利。政治权利包含了民主投票的权利、政治监督等参与政治权力实施的权利。社会权利则强调经济与社会保障的公民权利，主要负责为人们提供法律、工作、教育援助等。二战后，福利国家被推到社会保障的前沿，公民社会权利得到确定和扩张，逐渐融入到国家制度框架内，福利国家试图从制度层面保障公民义务教育、社会救助、健康保障、保障性住房等一系列社会权利，实现社会公平。

另一方面，公民社会权利是人类社会关系发展的客观要求，其发展对现代国家的民主建设具有重要意义。由于人类物质文明的进步、特别是现代社会民主程度的不断提高，公民权利的行使与保护越来越为人们所关注，世界各国对公民权利体系的评价标准逐渐地趋于一致，公民权利体系的完备程度已成为衡量一个国家政权民主水平与社会文明程度的重要标准。公民社会权利所体现的正是对社会平等及社会需要的关注，公民社会权利的行使与保护对完善公民权利体系和促进现代社会民主程度的提高具有重要意义。

2.社会保障是公民社会权利的制度保障

作为现代国家依法建立、政府主导实施的社会保障制度，它是旨在为社会成员遭遇各种生存风险、个人及家庭难以维持基本生活时提供基本生活保障的一项制度安排，以促进社会的公平与正义即社会公正为自己的基本目标和理想。现代社会保障制度的价值基础是公民权利的理念，社会保障制度所直接对应的是公民的社会权利，同时它也支持着包括法律权利、政治权利和社会权利在内的整个公民权利体系。作为特定社会的成员，他之所以能够享有特定国家及其各级政府提供的社会保障，是因为他和社会的其他成员一样平等地拥有的一项权利，即公民的社会权利。基于这项公民的基本权利，国家和政府为公民提供社会保障是其基本的责任和义务。反过来，社会保障制度的建立和发展则是促进和实现公民社会权利的一个基本手段，社会保障制度的基本目标促进社会公正，其实质就是社会成员在与该社会发展相应的一系列基本权利面前的平等。因此，完善社会保障制度既是维护社会稳定和社会公平的需要，也是从制度层面保障公民社会权利的重要手段，具体表现在以下方面：一是社会保障制度缓解了社会权利和法律权利的矛盾。二是社会保障制度修复了社会权利的危机。三是社会保障制度改善了公民社会权利的运行环境。

社会保障制度的构建是以平等的权利义务为主体，它的实质在于分摊社会风险，转嫁损失，补偿利益，调节均衡各种社会关系，保护社会成员最基本的生存权与发展权，促进社会全面进步。[3]近年以来，我国通过建立最低生活保障制度、出台义务教育学杂费减免政策以及扩大社会保险覆盖面等，在扩展公民社会权利方面取得了相当大的进展。但是，我国公民的社会权利不是建立在公民资格基础上，而是建立在身份、职业、收入等基础上，因此，社会权利在促进社会公正方面的作用还非常有限，甚至差别化的社会权利本身就是社会不公正的重要来源之一。[2]

三、我国社会保障存在的问题及其对公民社会权利的影响

如今，社会保障在我国经济和社会生活中的影响越来越大。社会保障的基本宗旨是创造、维护社会公平。公民社会权利的主要内容就是公民有权得到社会保障制度的保护，享受各种福利计划带来的好处。但是，我国公民身份的缺席暴露出社会保障的许多问题，制度的缺陷使广大人民群众在现实生活中仍处于无权或少权的状态，社会保障对调节社会矛盾、实现社会公平所发挥的作用还存在着不足。

1.农村低水平的社会保障影响农民基本生活水平

长期以来，我国城乡二元化的格局相当明显，户籍制度仍然扮演着重要角色，社会保障主要是在全民所有制单位和城镇区县以上的大集体企业中实行。这种格局使城乡之间的社会保障出现了巨大的差异，国家机关、企事业单位职工可以享受国家的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等各种保障，而农民则享受不到这些保障。在社会保障的市场化、社会化改革中，由于农民购买福利的能力相对不足，甚至最低生活保障权也难以得到有效保障。如以属地原则为管理基础的“低保制度”将一大批工作、居住在城市的非户籍人口排除在外，数量巨大的农民工没有权利在城市申请“低保”，而只能回到户口所在地申请，但由于城乡标准的差异，他们极有可能不符合申请标准，或者申请到后仍然没有办法维持城市的基本生活，其社会权利事实上没有得到保障。同时，政府对农村社会保障的财政支持力度不如城市，使得农民在享受义务教育、社会保险、住房等方面的水平明显低于城市。

2.城市和农村二元化的社会保障制度不利于公民社会权利的运行

随着我国社会经济的发展，在城市地区，社会化程度很低的传统社会保障体制向新型的社会保障体系转型已经完成，确立了养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度的基本框架。而农村被排斥在上述社会保障制度之外，我国农村的广大农民基本处于家庭赡养的自我保障状态，因此，城乡社会保障水平严重不平衡。首先，在最低生活保障方面，虽然目前我国已经开始推行农村最低生活保障制度，但是存在随意性大、不规范、不统一等问题，离制度化的要求还有很大差距；其次，在养老保险方面，目前的养老保险主要是针对城市居民的，除个别地区的试点外，农民的养老问题还主要是由家庭来承担；再次，在失业保险方面，农民的失业一向不被认为是一种失业，原因为土地即是国家向其提供的保险，因而也就无农民的失业保险之说。但由于耕地逐渐减少等原因，农民失业风险在逐渐加大；还有在医疗保险方面，农村的医疗保险在大部分地区还处于较低水平的阶段。社会保障政策上所实现的农民社会权利仍然相对不足，制度化差异影响了社会权利的运行环境。

3.社会保障能力不足不利于公民社会权利保障

社会保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作用。[4]现阶段我国的各项社会保障实质上就是一种社会保障资金运作的过程，社会保障能力不足主要的表现在资金保障不足：一是资金不足。一方面国家财政投入不能满足人民日益增长的需求，另一方面我国农民的社会保障主要由农民自己承担，再加上社会保险基金征缴缺乏法律规范，企业拖欠社会保险基金的问题十分严重，更增加了政府预算的支付压力；二是社会保障管理运作的法律规范不足。由于缺乏对象参与的保障机制，社会保障的管理、监督、筹资等机制都不够健全。目前我国保障基金难以实现保值增值，在发放过程中还经常产生腐败现象，造成社会保障基金的大量流失；三是大部分地区的社会保险实行市县级统筹，统筹层次较低，地区之间基金调剂受到严重限制。

4.社会弱势群体社会权利的缺失

弱势群体的问题是现阶段中国社会不可回避的现实。强势群体在占有社会财富、权利和知识等方面处于优势和优先的地位，使他们在社会权益的实现、公共政策的制定和实施、社会舆论的话语权等方面都有着强有力的影响，而弱势群体则很难表达和实现他们的利益要求。如何使弱势群体在社会资源、财富和权利的分配中获得应有的地位，使他们在生活、就业、教育、福利方面的社会权利得以实现，已成为我国社会保障的重要组成部分。

四、完善我国社会保障制度的政策建议

社会保障制度是实现公民社会权利的主要手段，同时公民社会权利的实现在改善民生和建设和谐社会的过程中发挥着重要作用，这就要求我们必须对社会保障制度做出相应的调整。

1.改革户籍制度，保障公民社会权利的统一性

在我国社会保障体系的建设中，一直存在着城乡二元分立的局面：拥有城市户籍的居民可以享受较好的社会保障服务，而农村地区的居民无论是集体保障时期，还是依靠家庭提供保护，其享受到的社会保障水平都比较低，甚至广大的农村居民基本处于没有保障的境地。[5]户籍制度与福利安排的捆绑造成了当前农民及农民工在城市中受到严重不公平待遇，要想实现社会公平就必须打破这种特殊的身份制和等级结构，改革现存的福利结构，最终要使户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。[6]公民社会权利的特性要求我们把国家的每一个公民都纳入到社会保障制度的范围之内，让每一个公民都感受到自己的权利。

2.改革公共财政体制，推进基本公共服务均等化

公共财政制度不完善是造成城乡公共服务不均等的重要原因之一，医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险，这些基本公共服务的提供主要由国家来承担。由于我国公共服务的财政支出偏向于城市以及基金管理不规范，导致城乡地区居民享受的公共服务严重不均等，大部分农村地区居民的社会权利被忽视。因此，公共财政制度改革应当逐步提高财政社会保障支出比重，支持农村人口和低收入群体社会保障。在具体政策调整上，一是加大中央财政投入，并多渠道的筹集社会保障资金；二是调整财政支出结构，缩小不同群体之间的待遇差距；三是健全社会保障资金管理机制，提高资金使用效益。建立和完善政府相关部门既分工协作又相互制衡的社会保险基金管理体制，加强公民社会参与力度；四是明晰财权与事权，健全中央与地方的责任分担机制。加大一般性转移支付力度，增强基层政府提供公共服务的能力。

3.完善社会保障法律制度，建设公民社会权利的法治基础

随着市场经济的发展和现代民主的推进，公民的社会权利已经在各国宪法中加以规定，但目前公民社会权利的法律保障主要还是体现在国家社会保障制度的法制程度上。加强社会保障制度的法律建设能够为公民的社会权利提供更加充分的保障。目前，我国在劳动、教育、社会保障、医疗卫生等方面的立法活动正在大规模进行中，但还需要进一步完善。一是要制定全国性福利的基本标准，明确社会保险管理机构之间的职责与权限，使社会保险管理有法可依；二是要确立稳固的经费保障制度。通过社会保障预算收支立法解决社会保险费的筹集、收缴、保值增值等问题，规定各个环节中的法律责任，保证社保基金的正常运转；三是健全社会保障的司法机制。保证社会保障参与者的权益受到不法侵害时，获得相应的司法保护，对违反法律规定的行为依法追究其法律责任，以法律的形式确定公民基本生活保障的权利和义务。

4.推进公共管理体制的改革与创新，充分发挥政府的作用

政府应把保障和扩大公民社会权利作为推进基本公共服务均衡化，建设服务型政府的首要目标，把保护公民，特别是弱势群体，免受贫困、疾病、年老、灾害等风险作为公共服务的重要内容。首先，明确政府在承担社会保障责任中的定位。政府除了承担起自身的制定政策、依法行政等责任外，还需要承担弱势群体社会保障的责任，政府在制定政策时要充分考虑到弱势群体的社会状况；其次，中央政府要引导地方政府财政向有利于居民福利发展的方向投入，通过财政激励手段与考核机制，纠正当前地方政府普遍存在的对财政做经济性投资、不关注再分配与福利增长的倾向。[7]公共管理体制的改革与创新，是当前完善社会保障制度的有效途径，只有充分发挥政府的作用，公民的社会权利才有可能得到保障。

[1] 薛小建.基本权利体系的理论与立法实践[J].法律适用，2004，(5):33-37.

[2] 郁建兴，楼苏萍.公民社会权利在中国：回顾、现状与政策建议[J].教育与研究，2008，（12）.

[3] 张迎春.从社会公平视角看社会保障制度的建设与完善[J].湖南社会科学，2010，（1）.

[4] 汪来杰.建立农村社会保障制度的思路选择[J].中国审计，2004，（22）.

[5] 周湘彬.我国社会转型时期农民群体的社会权利与政策性排斥[J].北京科技大学学报，2009，（3）.

[6] 彭希哲.基于户籍制度的我国社会政策及其改革[A].第三次社会政策论坛论文集[C].2007.

[7] 托尼·塞奇.盲人摸象:中国地方政府分析[J].经济社会体制比较，2006，(4).