开启了用制度保障人民群众基本生活的新时代——十六大以来民政保障基本民生取得巨大成就

◎ 王爱平 陈日发 朱巍巍

开启了用制度保障人民群众基本生活的新时代
——十六大以来民政保障基本民生取得巨大成就

◎ 王爱平 陈日发 朱巍巍

决定一支舰队速度快慢的，不是航行最快的那条船，而是最慢的那条船。

决定一个木桶盛水多少的，不是最长的那块木板，而是最短的那块木板。

困难群众就是“最慢的那条船”、“最短的那块木板”，是最需要政府和社会帮助的人。保障了困难群众基本生活，就是保障了全体人民基本生活。改善困难群众的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果人民共享，高度重视、着力解决困难群众基本生活问题，不断扩大基本民生保障范围，持续提高基本民生保障水平。

党的十六大以来，党中央、国务院把民政工作摆到经济社会发展全局更加突出的位置，给予了高度关注。2006年、2012年，国务院两次召开全国民政工作会议，审时度势地做出了一系列重大决策部署，制定了一系列重要政策措施，有力地保证和推动了民政事业的科学发展。

党的十六大以来，民政部党组率领民政系统广大干部职工，紧紧围绕党的中心工作，努力践行“三个代表”重要思想，恪尽职守、勤政为民，求真务实、改革创新，坚持以人为本，更加注重保障和改善民生、促进社会公平正义，集中力量办了一批得民心、顺民意的大事实事，民政事业取得了突破性的重大成就，开启了用制度保障人民群众基本生活的新时代。

一、建立灾害救助制度，高效有序开展救灾工作。这10年，累计救助受灾群众6.72亿人次、紧急转移安置1.37亿人次、帮助农村受灾群众重建住房2700多万间，有效保障了受灾群众基本生活。

这10年，是我国历史上自然灾害最为严重的时期之一，灾害多发并发，大灾突发连发，造成的损失历史罕见。在党中央、国务院和灾区各级党委、政府坚强领导下，万众一心、众志成城，高效应对了接连发生的各种自然灾害，特别是奋力夺取了抗击南方低温雨雪冰冻、四川汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲山洪泥石流等重特大自然灾害的伟大胜利。救灾工作从农村延伸到城市，由单纯的灾后救济覆盖到灾前预防、灾中应急响应和灾后恢复重建全过程，在程序化、规范化、现代化等方面迈出了重大步伐。

这10年里，胡锦涛等党和国家领导人，以对人民高度负责的精神，对防灾救灾、保证人民群众生命财产安全等工作做出一系列重要批示，每逢大灾大难，总是亲临现场指挥、深入一线救灾。党的十六大、十七大提出了强化防灾减灾工作、有效应对自然灾害等重大工作部署和要求。全国人大公布了突发事件应对法。国务院制定了《自然灾害救助条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《国家综合减灾“十一五”规划》《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》，设立全国防灾减灾日，提高中央自然灾害救助标准，完善自然灾害生活救助政策，增加过渡性生活救助项目，统一不同灾害农户倒损住房恢复重建补助标准，有力保证和推动了救灾减灾工作。

这10年间，民政部门认真履行救灾职能，第一时间启动应急响应，第一时间调运救灾物资，第一时间深入一线救灾，第一时间组织动员社会捐赠，在保障受灾群众基本生活、维护灾区人心安定和社会稳定方面发挥了不可替代的重要作用，向党和人民交出了一份优秀答卷。

通过这10年努力，我国建立了救灾准备、应急救助、灾后救助和恢复重建相衔接的灾害救助制度，健全了“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的灾害应急救助管理体制，完善了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的灾害应急管理机制，明确了“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针，基本实现常态减灾和非常态救灾相结合，明显增强了救灾应急能力和自然灾害风险综合防范防御能力。

二、以建立农村最低生活保障制度为重点，不断健全城乡社会救助体系。这10年，经常性救助对象从每年2900多万人增加到8100多万人，占到全国总人口的5.9%，城乡困难群众基本生活有了稳定有效的制度保障。

这10年，是我国社会救助事业实现历史性跨越的10年。社会救助工作由单项突破转向体系建设，社会救助形式从临时性随意救助转向经常性制度救助，社会救助范围由注重城市转向统筹城乡，社会救助对象由传统的民政对象转向所有困难居民并向低收入人群拓展，开创了传统社会救济向现代社会救助发展的新局面。

这10年里，党的十七大和十七届五中全会提出了完善城乡居民最低生活保障制度、实现城乡社会救助全覆盖、逐步提高社会救助水平、健全社会救助体系等工作部署和要求。国务院修订了《农村五保供养工作条例》，印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，出台了有关医疗救助的政策措施。国家发改委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家统计局联合印发了《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》，民政部、国家发改委、财政部、国家统计局联合印发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，民政部、卫生部、财政部联合印发了《关于实施农村医疗救助的意见》，民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于开展重特大疾病医疗救助试点工作的意见》。各级财政支持力度不断加大，社会救助资金支出不断增长，尤其是城乡低保资金从46.3亿元增长到1327.6亿元，其中，中央低保补助资金从23亿元增长到1004.7亿，城乡低保资金的稳定来源，对于低保制度的顺利实施起到了根本作用。

这10年间，民政部门从困难群众实际需要出发，想他们之所想、急他们之所急、帮他们之所需，积极为困难群众排难解忧，努力把为民的好事、实事办在困难群众的所急之时、所盼之处。受助群众遇到困难时，第一个想到的人是民政人，第一时间赶到现场的也是民政人。

通过这10年的努力，以城乡最低生活保障制度为基础，以五保供养、临时救助、医疗救助、住房制度、教育制度、司法援助为基本内容，覆盖城乡全体居民的社会救助体系基本建立，有效保障了城乡困难群众基本生活。特别是全面建立农村最低生活保障制度，开启了用制度保障中国农民基本生活的新时代；普遍建立城乡医疗救助制度，有力缓解了困难群众医疗难问题；加大临时救助制度推进力度，较好解决了救助对象突发性、临时性生活困难。

三、以健全扶老救孤体系为重点，稳步推动社会福利制度向适度普惠型迈进。这10年，养老机构床位从115多万张增长到320多万张，65万残疾人在福利企业集中安置就业，所有孤儿纳入国家保障范围，显著改善了老年人、残疾人、孤儿生活状况。

这10年，我国社会福利加快由“补缺型”向“适度普惠型”、由“政府包办”向“政府主导”、由“民政直接运营”向“行业监督管理”转变，使老年人、残疾人、孤儿生活得更有保障、更有尊严、更加幸福。

这10年里，党的十六届六中全会提出了发展以“扶老、助残、救孤、济困”为重点的社会福利事业，十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针。全国人大修订了残疾人保障法。国务院制定了《残疾人就业条例》《中国老龄事业发展“十一五”规划》《中国老龄事业发展“十二五”规划》《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》，国务院办公厅印发了《关于加强孤儿保障工作的意见》，有力保证和推动了社会福利事业发展。

这10年间，民政部等21个部门印发了《关于加强老年人优待工作的意见》，民政部等14部门印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》，民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》《关于全面推进居家养老服务工作的意见》《关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见》《福利企业资格认定办法》，公布了《养老护理员国家职业技能标准》《社区老年人日间照料中心建设标准》《老年养护院建设标准》《养老机构安全管理》等标准。16个省份实施了生活困难老人养老服务补贴制度，15个省份建立高龄老人津（补）贴制度，惠及近1000万人，标志着适度普惠的老年福利制度初步建立。民政部会同有关部门完善和落实福利企业税收优惠政策。全国普遍建立起机构集中养育儿童每人每月不低于1000元、散居孤儿每人每月不低于600元的养育标准，65万孤儿从中受益。

通过这10年的努力，资金保障与服务保障相匹配、居家社区机构相衔接、公办与民营相结合的社会养老服务体系基本框架基本形成，养老服务由孤寡老人拓展到全社会有需求的老年人。与我国经济社会发展水平相适应、覆盖全国的孤儿基本生活保障制度首次建立，实现了孤儿抚养、教育、医疗、康复、成年后就业、住房等全面福利制度安排，逐步把事实上无家庭抚养儿童分类纳入保障范围，使困境儿童感受到社会主义大家庭的温暖。

四、以深化退役士兵安置改革为重点，着力推进优抚安置与经济社会发展相协调。这10年，享受国家抚恤补助的优抚对象从460多万人增加到近1000万人，接收安置退役士兵、军休人员、伤病残退役军人560多万人，有力维护了优抚安置对象合法权益。

这10年，我国继续深化优抚安置改革，着力构建与市场经济体制相衔接、与社会发展相协调、与国防和军队建设相适应、与优良传统相承接的优抚安置法规政策体系，努力增强优抚安置制度的系统性、协调性、可持续性，奋力开创优待原则充分体现、优待水平与经济社会发展相协调的优抚安置工作新局面。

这10年里，党的十六大、十七大和十七届五中全会提出了做好优抚安置工作、坚持拥军优属拥政爱民、巩固军政军民团结的工作部署和要求，胡锦涛等中央领导同志就退役士兵安置、优抚工作、军休人员安置、烈士褒扬等工作多次作出重要批示。全国人大修订了兵役法。国务院、中央军委制定《退役士兵安置条例》、两次修订《军人抚恤优待条例》，国务院修订《烈士褒扬条例》，为优抚安置改革发展提供了有力保证。

这10年间，民政部门会同有关部门实行退役士兵免费教育培训，着力扩大优抚保障范围，连年调整提高抚恤补助标准，按照“普惠”加“优待”原则逐步将优抚对象分类纳入国家基本医疗保障体系和住房保障体系，积极推动军人社保、医疗、住房等纳入公共服务体系，认真落实军休人员政治、生活“两个待遇”，切实加强烈士纪念设施特别是零散烈士纪念设施保护工作。

通过这10年的努力，城乡一体、以扶持就业为主、多种方式相结合的新型退役士兵安置制度建立并实施，破解了长期困扰军地双方的退役士兵安置难题；抚恤补助标准自然增长机制全面建立并发挥效益，实现了由保障优抚对象基本生活向提高生活质量转变；以光荣院、优抚医院、军供站、军休所为构成的优抚安置服务网络基本形成，为优抚安置对象提供了方便快捷优质的生活保障服务。优抚安置工作作为民政工作中最传统、最基本的一项业务，在服务国防和军队建设、促进社会和谐稳定中发挥了不可替代的重要作用。

五、建立流浪乞讨人员救助管理制度，对城市生活无着的流浪乞讨人员实行关爱型救助。这10年，累计救助流浪乞讨人员1960万人次，其中救助保护流浪未成年人170多万人次，切实维护了流浪乞讨人员合法权益和人格尊严。

这10年，流浪救助工作加快由“管制型”向“服务型”转变步伐，着力寓管理于服务之中，努力做到在服务中实施管理、在管理中体现服务，切实保障特殊困难群众合法权益。

这10年里，国务院颁布实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废除了《收容遣送条例》，建立了“自愿受助、无偿救助”的流浪乞讨人员救助管理制度，体现了以人为本、服务为先的社会管理理念。国务院办公厅印发了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，对流浪未成年人采取救助保护、教育矫治、回归家庭等措施，给予妥善安置。

这10年间，建立了由民政部门牵头组成的流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议制度；民政部门会同有关部门，在全国开展了以“保护儿童、告别流浪”为主题的“接送流浪孩子回家”专项行动，聚集社会保障、教育、医疗、技能培训等政策资源，建立流浪未成年人长效救助机制；采取部门联动、集中救助、街头救助等多种方式开展关爱救助，加强对流浪儿童心理辅导、行为矫治、安抚劝导等工作；实施了流浪未成年人救助保护中心建设规划，90%以上的地级以上城市和重点县级市拥有流浪未成年人救助保护设施。

通过这10年的努力，成功实现了流浪乞讨人员由收容遣送向关爱型救助管理的转变，成功实现了新时期流浪未成年人救助保护制度的转型，普遍建立了由救助管理机构、固定救助点、流动救助车和专群结合的救助队伍组成的救助服务网络，有效保障了大量遭遇临时生存危机困难群众的基本生存权益。

六、促进公益慈善事业发展，着力发挥慈善在保障基本民生中的支持作用。这10年，累计接收慈善捐赠超过4000多亿，实施了数以万计的公益慈善服务项目；累计筹集福利彩票公益金1870亿元，资助项目17.3万个（次），惠及近2亿人（次）。

这10年，我国慈善事业得到了前所未有的重视和支持，步入了快速发展时期，慈善事业的社会关注度和参与度日益增强。特别是2008年汶川特大地震、低温雨雪冰冻等重特大自然灾害，全社会的慈善意识得到前所未有的爆发，创下了年度捐赠额近千亿元的历史纪录，参与抗灾救灾的志愿者多达数百万，为保障受灾群众基本生活、维护灾区稳定、支持恢复重建都立下了不可磨灭的功勋。

这10年里，党的十六届四中全会指出了慈善事业是社会保障体系的组成部分，党的十七大明确了慈善事业是社会保障体系的补充，十七届五中全会强调了大力发展慈善事业的要求。全国人大公布了公益事业捐赠法。国务院制定了《彩票管理条例》及实施细则和10多部有关社会捐赠、慈善组织管理、捐赠税收优惠的行政法规、规章、规范性文件，为公益慈善事业发展提供了重要的法律法规保障。

这10年间，民政部两次召开规格高、影响大的“中华慈善大会”，制定了《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010年）》和《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015年）》，连续开展七届“中华慈善奖”评选表彰活动，会同有关部门完善和落实公益捐赠税收优惠政策，弘扬慈善文化，培育发展公益慈善组织，实施系列慈善行动，开展经常性社会捐赠活动和志愿服务活动；扩大福利彩票公益金筹集力度，资助了一大批扶老、助残、救孤、济困、赈灾项目。

通过这10年的努力，唱响了“携手慈善、共创和谐”的时代旋律，福利彩票成长为中国最大的一项公益慈善事业，促进了国民收入“第三次分配”，激励了越来越多的个人、企业、社会组织加入公益慈善行列，增进了社会的团结互助、平等友爱，公益慈善事业在保障和改善民生中发挥着越来越重要的作用。

辉煌的成绩昭示着美好的未来。民政肩负着保障基本民生的重要职责，寄托着人民群众过上更好生活的热切期待，承载着重要的国家责任和时代使命。新时期，民政人一定要奋发有为，奋力拼搏，充分发挥民政在社会建设中的骨干作用，书写民政事业又好又快发展的新篇章。

民政部政策研究中心）