政府经济规制与战略性新兴产业发展

□姜涛

政府经济规制与战略性新兴产业发展

□姜涛

大力发展战略性新兴产业已成为各地抢占经济和科技发展制高点的重大战略。但全国各地产业发展“各行其是”，导致战略性新兴产业发展呈现一窝蜂式发展的局面，存在产业同构和产业过剩的隐患。战略性新兴产业具有准公共性、强外部性、高风险性、准同步性等特征，因而仅仅依靠市场手段难以实现资源的优化配置，客观上要求政府对产业进行经济规制。进入和退出规制政策是治理战略性新兴产业的最关键环节，相机抉择的价格规制政策、质量和数量规制政策、投资规制政策等都有利于战略性新兴产业的有序发展。

战略性新兴产业;产业同构和过剩;政府经济规制

发展战略性新兴产业已经成为世界各国抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略，也是进一步加强自主创新能力，加快产业结构调整的重要举措。我国各级政府对发展战略性新兴产业高度重视，从2010年10月国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》开始，全国各地都对此投入了巨大的热情，力图寻求支撑地方经济发展的新增长极。各类资本的逐利本性和地方政府的积极推动，使得战略性新兴产业发展取得长足进步，但也存在巨大隐忧。

一、战略性新兴产业的发展困境

在后金融危机时期，世界经济持续低迷，国内经济增速减缓，传统产业后劲乏力，新兴产业备受推崇。作为全国产业发展的风向标，中央的产业政策对全国各地产业发展的导向作用明显。近年来，国家高度重视和支持战略性新兴产业的发展，七大产业被赋予了调整产业结构、转变发展方式的重大使命。自2009年9月国务院召开三次战略性新兴产业发展座谈会起，相关产业就迅速引起部委以及地方政府的关注，政策密集出台。国家还明确提出，到2015年，战略性新兴产业增加值占GDP比重将力争达到8%左右;到2020年，其增加值占GDP比重将力争达到15%左右①国务院:《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，《中国科技产业》，2010年第10期。。然而从2011年开始，战略性新兴产业却逐渐陷入无序发展的状态，甚至出现产能过剩的不良苗头，发人深思。

以太阳能光伏产业为例，从2011年初至今，国际光伏市场从上游多晶硅价格到下游组件价格经历了“大跳水”，国内光伏市场全产业链的产品价格均呈一路下滑态势。光伏产业链包括硅料、硅片、电池片、电池组件、应用系统五个环节，被确定为战略性新兴产业仅仅三年就出现“过剩”。截至2012年上半年，中国43家多晶硅企业中，仅有8家勉强开工生产，超过八成的企业已停产，技术团队和工人流失①王伟健:《进口冲击致我国多晶硅企业八成停产》，《人民日报》，2012－07－23。。再看中国最大的两家多晶硅生产企业，江西赛维2012年上半年净利润亏损10．8亿元人民币，负债总额266．76亿元，负债率达88%;尚德电力2012年一季度的毛利率仅为0．6%，而总债务则达近36亿美元②林春挺:《光伏行业需更好的宏观引导》，《第一财经日报》，2012－08－10。。

重复建设、产能过剩的倾向不仅仅出现我国的多晶硅产业，在风电设备等行业都不同程度地存在。除西藏外的其余各省均将新能源产业作为本省的战略性新兴产业，提出“打造新能源基地”的省份也已超过17个。很多地方政府都强调要下大力气打造百亿千亿级产业园，这种对产业规模的过度追求，实际上偏离了战略性新兴产业要以创新为基础的本质。

战略性新兴产业的发展乱象，已经初步引起了主管部门的重视。2012年初，国家发改委、工信部等部门联合发出预警，要求认真做好战略性新兴产业发展形势的监测和分析，及时发现产业发展中的倾向性、苗头性问题，高度重视战略性新兴产业发展中的低水平重复建设等现象，加强信息引导，避免新一轮的产能过剩，促进战略性新兴产业健康发展，但预警效果如何，尚有待观察。

二、战略性新兴产业发展与政府经济规制的关系

当前，我国各级政府和企业在战略性新兴产业发展上都缺乏有效的市场需求管理。虽然产业前景广阔，但如果没有紧紧围绕市场需求的政府经济规制，就很可能出现以产业同构与产能过剩为表现形式的战略性新兴产业泡沫。

(一)战略性新兴产业的特性对政府经济规制提出了客观要求

市场失灵的存在使得政府干预经济具有了必要性和可能性。与传统产业相比，战略性新兴产业具有四个鲜明的特征。

1、准公共性。战略性新兴产业所涉及到的领域，例如节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等，大多直接体现着国家公共利益，事关经济社会的发展全局，对推动经济社会进步、着眼长远抢占国际产业竞争制高点具有重要意义。换言之，战略性新兴产业的“准公共性”是指，产业的发展与否、发展程度、发展速度、发展质量将直接影响到国计民生和可持续发展。

2、强外部性。技术创新只有转化为生产力，才能以物质形式影响经济。作为技术密集型产业的典型代表，战略性新兴产业的发展离不开新技术的创新和注入。但当新兴产业产品投向市场后，产品内含新技术就会溢出和扩散，主要表现为技术落后企业的模仿效应、人力资本的转移效应以及企业之间的联系效应。随着新技术的溢出和扩散，就会在全社会范围内产生正的经济社会效益，即正外部性。尽管知识产权制度的日趋完善在一定程度上能够规避企业“寻租”，但仍难以杜绝市场上大量的“搭便车”行为。

3、高风险性。风险存在于战略性新兴产业发展的全过程。具体表现包括:一是技术风险，主要源于关键技术预料不足、相关实验基地和设备的缺乏以及技术与其他环节的不配套;二是市场风险，考虑市场风险因素时尤其应防止技术至上主义;三是生产风险，对于产品创新而言，推出的新产品能否大规模生产，原材料来源是否有保障，都具有不确定性;四是财务与政策风险，几乎大部分创新都不同程度会遇到中途资金不足的问题，甚至资金链断裂;五是管理风险，企业组织内部的不协调等。

4、准同步性。在全球性金融危机之后，世界主要发达国家和发展中国家，几乎都把加大科技创新、发展战略性新兴产业作为培育新的经济增长点、实现经济振兴的重要突破口。新一轮的新兴产业革命将改变人类生产和生活方式，推动全球形成新的产业链和市场，成为推动世界经济发展的主导力量。在这场产业革命中，各个国家和地区几乎都处在同一起跑线上，这意味着谁能抢抓大好机遇、加快发展速度，谁就能率先占领战略性新兴产业发展的制高点。倘若仅依靠市场的自发力量来推动，很容易丧失产业发展良机。

战略性新兴产业所具备的上述典型特征，说明了产业发展过程中的“市场失灵”存在，决定了只依靠市场力量难以实现资源的优化配置，亟需政府发挥合理的作用。在现实中，通常表现为市场选择和政府政策扶持共同作用的结果。

(二)政府经济规制不足不当导致战略性新兴产业的发展乱象

通过分析战略性新兴产业的种种乱象，发现都与欠缺合理的政府经济规制有关。第一，导致产业同构的根本原因在于政府的“政绩观”存在偏差。各地在战略性新兴产业的发展上存在从众的倾向，甚至由政府指定技术路线、产业门类、投资方等，而缺乏市场导向，因而难以保证投资效率。为应对上级考核和尽快出政绩，“锦标赛”体制下的地方政府主导了工业园区建设，先轻易拿到土地开发，再利用优惠政策招商引资，重数量轻质量;企业为享受地方优惠政策，一般选择以同样的技术与生产模式抢占园区地盘，重规模轻质量。二者都不重视市场需求的变动规律，而只关注短期市场份额和增长①曹军新:《战略性新兴产业何以竟然过剩》，《上海证券报》，2012－02－28。。因此，产业同构的出现就不可避免。第二，导致产业“过剩”的原因在于政府的监督、预警等机制不健全。战略性新兴产业发展需要适度的竞争，但过度的重复竞争就是对公共资源的浪费。政府部门不但要转变急功近利的工作思路，弱化产业发展上的行政导向，还要加强宏观调控、预警监督，通过间接手段引导产业的合理发展。

总之，不论是产业同构还是产能过剩，深层次的原因都在于政府的规制不足或不当。“唯GDP”理念下的政绩观不会带来合理的政府经济规制，也不利于产业的突破和做大做强。政府必须转变观念，通过正确、合理、有效的规制路径推动战略性新兴产业的有序发展，使其真正承担起“新增长点”的重担。

三、政府影响战略性新兴产业发展的规制路径

学者们对我国战略性新兴产业发展中存在的主要问题高度关注，也从不同侧面提出了政府治理对策。例如制订并严格执行产业发展规划②邹德文、姜涛:《战略性新兴产业发展中存在的问题及解决思路》，《中国科技产业》，2010年第11期。;淘汰落后产能形成倒逼机制，搭建平台促进创新链接③陆立军、于斌斌:《传统产业与战略性新兴产业的融合演化及政府行为:理论与实证》，《中国软科学》，2012年第5期。;加强政府对技术创新的战略引导作用④李东华:《技术创新与战略性新兴产业发展》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第4期。;建立科技资源统筹调度体系，用工程管理的方法对科技创新项目进行目标管理和绩效考核⑤陈诗波:《以政府管理创新促进战略性新兴产业发展》，《科技创新与生产力》，2012年第3期。。综观已有文献发现，针对战略性新兴产业发展存在的各方面问题，学界普遍赞同政府可以适当地加以干预，但却很少在政府规制的视角下分析这一问题。因此，本文将基于政府经济规制的视角，分析政府的规制路径，从而针对性提出解决战略性新兴产业发展乱象的对策。

战略性新兴产业的有序发展离不开有效的政府经济规制。政府经济规制是指在产业规制中，政府为达到预期的经济社会目标，对市场经济主体实施的具备法律效力的限制、规范措施⑥王健:《中国政府规制理论与政策》，经济科学出版社2008年版，第131－137页。。通过政府经济规制，能够约束垄断势力，纠偏市场经济秩序，提升资源配置效率和社会福利。

(一)进入和退出规制路径

进入规制是政府结合经济社会形势和产业的市场结构特征，对该行业的潜在进入者加以约束和限制。退出规制是政府根据产业结构特点和企业运营状况，限制或强令在位企业退出市场。政府通过进入规制政策限制新企业的进入，保证在位企业实现规模经济，避免恶性竞争而形成的资源浪费，保证企业合理利润水平和消费者利益，提高生产和消费的组织效率和市场效率。进入规制政策主要有:行政审批和注册制等。政府以退出规制政策，保证供给稳定性，既对进入垄断产业的企业退出该产业所规定的“供给责任”，限制企业随意退出损害消费者利益，又强制那些达不到政府经济规制要求或经营的产品对社会和消费者造成重大损害的企业退出市场。

战略性新兴产业具有一定的技术壁垒，因而具备垄断竞争行业的典型特征——既具有垄断因素，又存在激烈竞争。鉴于战略性新兴产业是国民经济的未来主导产业，因此在产业发展初期，政府的进入规制政策不但可以适当放松规制，而且应当改善政策环境，鼓励具备自主创新能力、掌握关键核心技术的科研人员或企业家创新创业，融入产业发展大潮中。具体包括:扶持有利于产业发展的商业模式创新和创业，出台财政税收优惠政策，以及在投融资机制、技术标准、知识产权保护、人才队伍建设等方面给予更多的政策支持，促进产业的健康迅速发展。但当战略性新兴产业发展到一定阶段甚至出现“过剩”时(例如风电、生物能利用等行业早就出现“过剩”或依靠财政补贴长期无利润的“虚假繁荣”现象)，政府应适时转变政策导向，避免并不具备绝对优势资源的企业继续进入已饱和的产业而出现低水平重复竞争。此外，在战略性新兴产业发展到较为成熟的高级阶段时，政府还应通过摸底排查、制订规划等方式，促使缺乏核心竞争力的企业退出原行业，转向新行业，从而避免企业在原行业内逐步边缘化、低端化。

(二)价格规制路径

作为政府对市场主体运营规制的重要经济手段之一，价格规制政策是政府限定被规制企业产品和服务价格的政策，包括价格水平规制和价格结构规制。第一，价格水平规制是对被规制企业产品价格水平进行规制。政府对影响企业定价的因素进行详细地分析审查，根据企业总收入水平和利润，确定单位产品收费标准，确定高于边际成本或平均成本的规制价格。第二，价格结构规制是政府对影响企业价格结构的多重因素进行考察，对那些通过差别定价，过多攫取消费者剩余价值，从而严重影响社会福利的定价行为加以限制。政府监督企业将共同成本合理分摊给不同消费者，确保产品价格合理公正，使得价格结构既有利于实现资源充分利用，又防止不适当的价格歧视。

战略性新兴产业的产品一般具有技术先进、节能环保等特点，因而价格一般高于传统产品。在需求法则的作用下，消费者的理性选择是继续使用传统的能耗高、污染大、技术落后的产品。政府出于节能减排和推动战略性新兴产业发展的双重考虑，应当进行价格水平规制。例如，对战略性新兴产业产品或服务实行政府指导价或对产品实行财政补贴以推广产品，扩大市场规模。在价格结构规制上，可以通过调高传统产品的价格、对传统产品征收“环保税”等手段，降低新兴产业产品和传统产品之间的价格差，从而促进消费者对新兴产业产品的购买，推动产业的快速扩张。此外，政府还要对进口的国外战略性新兴产业产品价格加以规制，避免国外企业试图通过亏本低价倾销战略打击国内企业，待本国企业停产后形成事实上的垄断地位，再抬价牟取暴利，最典型的案例就是2011年以来我国从韩国和美国进口的多晶硅产品价格明显低于生产成本，导致我国八成以上的多晶硅企业停产。

(三)质量和数量规制路径

质量规制政策，是政府要求企业在既定的价格下保证产品质量，达到或超过国家规定，保障和增进消费者利益的政策，通常与价格规制政策共同使用。如果在价格规制的同时不进行质量规制，企业在价格一定的情况下，产生降低产品质量的刺激，损害消费者利益。数量规制政策，是在价格水平和质量标准确定的前提下，政府要求企业必须提供最低数量产品的政策。如果企业在执行规制价格时减少产品数量的供给，损害消费者利益，政府就要进行处罚，通常与质量规制和价格规制政策相互关联。

战略性新兴产业的发展乱象，要求政府必须在质量、数量上进行双重规制。质量规制能够避免企业的盲目跟风，通过质量标准的高要求，促进产业向集成化、高端化发展，利用真正的关键核心技术跃升到“微笑曲线”的两端;数量规制则形成若干具有核心技术和自主知识产权的大企业、大集团参与激烈的国内国际竞争，而非中小企业的混战，这样既有利于技术进步，还能提升企业的“议价能力”。

(四)投资规制路径

投资规制，是政府为了规范、保护和促进投资市场发展，对社会投资过程中的资金筹集、证券发行和交易、投资行为、信息披露等进行管理和干预，包括对实业投资和金融投资的规制。政府的投资规制既要鼓励社会投资，以满足不断增长的产品需求，又要防止重复投资和过度竞争，还要对投资品组合进行规制，实现投资品最优组合，以保证投资收益。如果政府根据需求和技术变化周期性地调整规制政策，一旦制订规制价格并在一定时期内保持规制价格不变，就会刺激企业努力降低成本、增加利润，企业会自动地调整生产要素组合，实现最优化。

战略性新兴产业的发展固然重要，但若规划不当，大上、快上、乱上投资项目，其结果只能是各地产业同构和产业过剩。为此，政府有必要在投资规制上采取相应政策，这包括两个层面的内容。第一，中央在批复各地的战略性新兴产业投资项目时，要从全局角度统筹考虑，形成合理的产业分工和集聚，不能搞“一窝蜂”、“打群架”，这既能利用好各地的资源禀赋，又能形成区域互补性发展，避免产业同构;第二，各地在批复战略性新兴产业投资项目时，要审视国际国内宏观形势，适当控制新上投资项目的节奏，做大做强现有企业，在遵守产业发展规律的前提下延伸产业链条，尽量避免产业“过剩”。

四、结论和政策建议

战略性新兴产业发展不能一哄而上，盲目发展会导致产业同构、无序竞争、产能过剩。基于政府经济规制的视角，我们分析了我国战略性新兴产业无序发展的现状和根源，主要能够得到如下几点结论和建议。

(一)战略性新兴产业的特征和发展乱象要求各级政府进行经济规制

战略性新兴产业具有准公共性、强外部性、高风险性、准同步性等特征，因而仅仅依靠市场手段难以实现资源的优化配置，不能解决战略性新兴产业发展问题，这客观上要求政府发挥作用，对产业进行规制。从我国的战略性新兴产业发展现状看，普遍存在产业同构和过剩的倾向，在个别行业甚至已经造成严重后果。因此，各级政府要转变工作观念理念，通过正确、合理、有效的规制路径推动战略性新兴产业的有序发展，使其真正承担起“新增长点”的重担。

(二)进入和退出规制政策是治理战略性新兴产业的最关键环节

战略性新兴产业兼具“战略性”和“新兴性”的共同特点。“战略性”是基于产业的重要性而言;“新兴性”则可能导致盲目发展和扩张，因而需要在产业入口实施常应用于自然垄断行业的进入规制。对新增从事新兴产业的企业要从企业规模、投入产出比等方面设定较高的准入标准，严格把关。切实加强行业管理，对同质化竞争所带来的相互压价、利润摊薄等现象进行规制，加强行业指导和管理。需要指出的是，对于战略性新兴产业的进入退出规制并不是行政干预，而是为产业发展、企业家成长创造环境和条件。为鼓励科技成果的转化，要营造宽容失败、英雄勿论出处、不戴有色眼镜等平等健康的创业氛围，让更多的人敢于、乐于去创新、创业，争做“经济人”，争当企业家。要形成“科技人文化人高尚、正当追求财富也是英雄”的理念，努力将科研人员的成果转变成创新创业创造意识，将广大干部的专业素质转变成推动发展的服务本领。

(三)相机抉择的价格规制政策是战略性新兴产业有序发展的必要条件

在战略性新兴产业发展的不同时期，采取差异化的价格规制政策，对于产业发展必不可少。在产业孕育和成长期，政府应当通过价格补贴、税收免除等方式对价格进行激励性规制，扩大新兴产业产品的市场需求，拉动产业的壮大和技术进步。需要特别指出的是，在通过价格规制拉动国内市场对新兴产业产品需求的同时，还要对国外新兴产业产品的恶意低价倾销保持高度警惕。一旦发现类似的苗头，要充分利用国际经济规则，毫不手软地加以规制，保护国内战略性新兴产业的健康发展。

(四)质量和数量规制政策有利于战略性新兴产业的做大做强

对战略性新兴产业进行质量规制能够推动产业的高端化，具体措施包括严厉打击制假售假，完善质量监控体系，加强对质量中介机构的监督管理，进行标准化建设等;对战略性新兴产业进行数量规制，能够推动产业的集团化，具体措施包括设定企业的生产规模标准，限制新兴产业产品的进口等。当战略性新兴产业技术尚不完善、数量未达到规模经济、配套设施还跟不上、商业模式不成熟、市场认同度低时，会遇到来自信任度、市场、资金、制度等方面的瓶颈，因此要多层次规制:支持以市场需求为导向的基础研究和重大技术创新;以关键核心技术为出发点，突破性发展一批具备自主知识产权和高附加值的新兴产业链，推动产业链的高端化、高效化、高辐射化;建设一批具有产业集群特征的科技园区和产业基地①伍健民:《促进战略性新兴产业大发展》，《中国发展观察》，2011年第3期。。

(五)投资规制政策能够避免战略性新兴产业的同构和过剩现象

对于战略性新兴产业的投资规制，其实是个规划问题。产业的健康有序发展，规划必须要先行。如果产业发展初期缺乏合理的长期性、全局性规划，那么待到产业“野蛮生长”到一定阶段后，政府再想要扭转战略性新兴产业发展的同构、过剩等乱象，就会显得力不从心。好的规划重要，落实规划更重要。要强化责任抓落实，将各项规划具体化、工程化、项目化，层层分解目标任务，明确责任人和完成时限;要完善考核抓落实，将抓规划落实的成效作为考核和使用干部的重要内容和依据。在规划的引领和指导下要建立预警机制，对节能环保、高端装备制造、新能源等行业产能过快增长等情况及时预警和调整。具体而言，发改、财政、商务、科技、金融管理等部门要结合实际，长期关注和跟踪国内外产业发展最新动态，系统研究战略性新兴产业发展态势，发布产业发展专题报告、产业安全风险预警提示等。□

(责任编辑:熊觉)

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1007－9092(2012)05－0033－05

姜涛，中共湖北省委党校讲师，华中科技大学经济学博士，主要研究方向为发展经济学与政府规制。

本文是国家社会科学基金一般项目“自主创新技术与标准相结合的产业化路径研究”(11BJY024)、湖北省社会科学基金项目“湖北加快发展战略性新兴产业的支持政策研究”(［2010］299)、湖北省软科学研究专项项目“促进湖北省战略性新兴产业发展研究”(2010DEA011－1)的阶段性研究成果。