关于《工伤保险条例》实施中工会维权的思考*

2012-08-15葛萍

中国劳动关系学院学报 2012年6期

葛萍

(新疆维吾尔自治区工会干部学校，新疆乌鲁木齐 830001)

工伤保险作为社会保障制度的一个重要方面，在促进经济社会和谐发展中的作用和影响日益受到社会的广泛关注。从河南农民工张海超要求“开胸验肺”［1］以证明自己得了尘肺病掀起的媒体热议，到最近发生的苹果公司供应商员工职业中毒、甘肃古浪已经确诊的146名尘肺病人索赔难［2］等事件，再次牵动着社会神经。这一话题也一直是近几年全国和地方两会上的热门话题，就如何维护职工的合法权益，搞好民生建设，已成为各级党政部门、法律工作者、理论研究者的一项重要课题。近年来，我国出台了一系列保护劳动者的劳动法律法规政策，使得2011年成为工伤保险事业发展中不平凡的一年。1月1日，新修订的《工伤保险条例》实施，7月1日，《社会保险法》实施，为更好地维护职工的社会保障权，发挥社会保障安全网和减震器的作用提供了更完善的制度保证。工会作为职工合法权益的代言人，在维护职工的生命权和健康方面做出了积极的努力，发挥了重要作用，但是也存在着诸多问题。本文尝试从工会的视角，分析《工伤保险条例》实施中存在的问题，对工会维权做出思考。

一、《工伤保险条例》实施中存在的问题

从总体来看，我国工伤保险制度处于积极的发展完善阶段，其标志有三:首先，工伤保险从立法上得到了重视。其次，工伤保险的覆盖面不断扩大，在《条例》出台前的2002年，全国参加工伤社会保险的职工只有4350万人;［3］截止2010年末，我国参加工伤保险的人数达到了16173万人，增加1278万人。［4］工伤保险覆盖职工人数提高了3.7倍。第三，职工维护工伤保险权益的意识有了较大的提高。有关工伤保险制度的不断完善，社会的强烈需求，党和政府的大力推动，使得我国工伤保险制度在运行中取得一定成绩，但是也存在着一定的问题。

(一)工伤缴费方面:工伤保险覆盖面低，缴费率有待提高

截止2011年6月底，全国工伤保险参保人数1亿6827万人［5］，仅占职工总数的48%，还有相当一部分职工没有覆盖在工伤保险范围内，有的单位只给城镇职工缴费，不给农民工缴费，只给业务骨干缴费，不给普通员工缴费，存在着少缴、漏缴、拖欠缴费的现象。

首先，农民工是参保的弱势群体。2006年在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》显示，2006年参加工伤保险的农民工人数为2538万人，在农民工群体中的覆盖率只有19.25%;根据国家统计局发布的《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》，2010年我国农民工参加工伤保险人数6555万人;另据人力资源和社会保障部会同国家统计局对农民工就业情况所做的调研表明，到2008年底全国农民工就业总量为2.25亿人，参保率不到30%。据全总研究室调查显示，农民工的工伤保险覆盖比例低于城镇职工，相差5.5个百分点。［6］

其次，劳务派遣工参保率较低。劳务派遣工参加工伤保险的比例明显低于签劳动合同的职工，低于21.3个百分点。［7］由于劳务派遣工工资基数较低，所以保险水平也较低。还有一些劳务派遣公司在经济不发达地区按低标准为劳务派遣工缴纳工伤保险，再派往发达地区，以达到节省用工成本的目的，一旦发生工伤，赔付标准会明显低于当地职工。

第三，未签合同的职工参保率较低。未签合同的职工参保率低于签合同职工的19.5%。［8］

第四，灵活就业人员没有纳入工伤保险统筹。大量非全日制用工人员还在工伤保险门槛外。

(二)工伤赔付方面:工伤认定难，获得工伤赔偿难

一是工伤认定程序繁多。按现行的《工伤保险条例》规定，要获得工伤保险待遇，一般要经过申请工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇索赔三个阶段。职工与用人单位发生工伤保险争议，要想获得工伤保险待遇，必须先申请工伤认定。申请工伤认定是耗时最长的步骤，在没有签订劳动合同情况下，最短耗时2年4个月，最长耗时3年11个月。而认定工伤的前提必须是双方存在劳动关系;若用人单位认为不存在劳动关系 (尤其是非法用工单位)，而职工又无法提供有效的证据证明双方存在劳动关系，还要启动确认劳动关系的劳动仲裁程序，以及一审二审;劳动部门做出工伤认定后，若用人单位或职工对结论不服，可能会进入行政复议程序;劳动能力鉴定最短4个半月，最长6个半月;若用人单位不依法承担工伤保险待遇，又可能进入工伤赔偿劳动仲裁和诉讼程序等。所以，工伤待遇索赔最短一年一个月，最长2年2个月。这样算来，走完所有程序，最少也要3年9个月时间，最长的则要6年7个月［9］，职工特别是农民工发生工伤事故后，赔偿的道路往往很漫长。数据显示，我国2008年认定的近100万工伤人员中，80%以上是农民工;全年享受工伤保险医疗的256万人中，八成以上也是农民工。［10］

二是没有参加工伤保险的职工获得工伤赔偿步履维艰。《工伤保险条例》规定“未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”。对于大多数没有参加工伤保险的职工来说，发生工伤事故后，救治费用和相关的补偿费用要全部向用人单位要，若用人单位不支付工伤待遇，职工只能通过民事诉讼来得到赔偿，难度可想而知。如《京新报》2008年的一篇报道，河南农民工张先生工作时被摔成重度伤残，为了获得合法赔偿历时3年3次立案，经过13次开庭，最后法院强制执行才使其拿到赔偿款。［11］

(三)工伤康复方面:忽视职业病患者的康复与治疗

我国历来高度重视安全生产事故的抢救工作，但是在对接触职业危害职工的健康关注，在对职业病患者的康复治疗方面做得还不够。一是职业病防治医疗机构少。由于国家必要投入减少，各级职业病防治医疗机构多数艰难维持生存，处于严重的萎缩状态，与职业危害大大增加、防护措施明显降低、职业病发生率显著提高情况极度不适应。二是各级工人疗养院职能退化。工人疗养院主要是为了接触职业危害的职工进行疗养而设置的，是依靠拨款为职工提供服务的事业单位，但目前几乎全部实行了企业化管理，走上自谋生路的市场化道路，基本丧失了为接触职业危害的职工提供治疗和疗养的功能。

二、《工伤保险条例》实施中工会维权对策

根据《工会法》《安全生产法》《职业病防治法》《工伤保险条例》的规定，工会组织的权利有:(1)对用人单位的工伤保险工作实行民主管理和民主监督;(2)在劳动保障部门等行政部门制定工伤保险的有关政策和标准时，提出意见;(3)申请工伤认定;(4)参加劳动能力鉴定委员会;(5)参与因工伤亡事故和职业病危害事故的调查处理;(6)参加劳动争议调解和仲裁;(7)制止冒险作业;(8)纠正用人单位侵犯职工权益的行为。工会组织的义务有:(1)维护工伤职工的合法权益;(2)支持和帮助职工提起仲裁和诉讼;(3)协助劳动保障部门进行工伤事故的调查核实;(4)督促和协助用人单位开展卫生、安全生产的宣传教育和培训。

(一)注重诉求表达，在《工伤保险条例》实施过程中维护职工的话语权

在市场经济条件下，劳动关系双方在总体利益一致的情况下，具体利益存在着矛盾乃至对立。用人单位是会认为为职工足额缴纳工伤保险、增加劳动保护等投入是增加成本，会减少利润，而职工则追求实现劳动权益最大化，包括社会保障权益的实现。但是在目前劳动力市场仍然供大于求的情况下，用人单位是劳动关系双方利益博弈中的强势力量，而普通劳动者在资源拥有方面处于劣势，缺乏充分的话语权和讨价还价的能力，由此导致的结果是职工的社会保障权益实现不到位，所造成的后果 (如职工的工伤治疗费用及职业病治疗费用)被转嫁到职工身上。因此，要实现职工的工伤社会保险权益，首先要保障工会所代表的职工的话语权。

1.提高组织化程度

加强工会组建工作，将广大职工组织到工会中来，由工会来维护职工的社会保险权益。据全总研究室调查数据显示，工会会员的社保权益实现情况明显好于非工会会员，在工会会员群体中，单位为其缴纳的工伤保险的比例比不是工会会员的职工高出10.5个百分点，也从另一个侧面说明工会在维护职工工伤保险权益方面发挥了一定的作用。

2.畅通表达渠道

(1)提高职工的自主表达能力。实践证明，职工权益能否获得保障，最终应取决于他们的自主表达能力。如增加集体合同 (包括劳动保护专项集体合同)协商代表中劳务派遣工及农民工的比例，并充分听取他们的意见建议，保障他们的工伤保险权益;增加参加职代会的职工代表中劳务派遣工及农民工的比例。因为一个群体中代表人数过少，会导致这个群体失语。职工代表大会是我国企业职工行使话语权的主要载体，职工代表可以通过以工伤保险内容为提案、通过审议集体合同草案(如工伤保险费缴纳情况、补充商业保险缴纳情况等)、厂务公开中是否有工伤保险内容，有效表达职工在社会保险方面的真实想法。 (2)发挥工会的代替表达作用。宏观方面，全总和地方工会要充分利用劳动安全卫生三方协商机制及联席会议作用，与劳动保障部门、安全生产监督部门、卫生部门等政府方面的协商主体，以及同级企业方面的代表，共同研究解决职工工伤保险方面的宏观问题。微观方面，一是充分运用职代会职工代表参与民主管理的权力，审查包括企业缴纳工伤保险费用比例和时间变更等重大事项。二是参与集体合同、劳动合同及企业有关劳动保护方面的规章制度及奖惩办法的制定等工作，特别是要经过平等协商，代表职工就工伤保险方面的问题与企业协商，做到维权“关口前移”。如避免“生死合同”、“免责合同”的签订。［12］(注:此处主要观点来自本人发表在《中国劳动关系学院学报》2009年第五期《农民工劳动安全卫生问题与工会对策》一文)

3.提高表达能力

基层工会要提高工会干部的业务能力，培养社会保障专门人才、谈判专家，做到从“能表达”到“会表达”，力争在职工社会保障方面有所作为。

(二)注重源头参与，在《工伤保险条例》实施过程中维护职工的参与权

《工会法》第三十三条和第三十四条明确规定，国家机关、政府有义务保证工会参政议政、参与立法。《工伤保险条例》第6条规定:“社会保险行政部门等部门制定工伤保险的政策、标准，应当征求工会组织、用人单位代表的意见”。

一是宏观参与，加大参与立法执法力度。工会组织应当积极参与下列政策、标准的制定和修改工作:高法正在研究拟定的新《工伤保险条例》的司法解释;劳动保障部门制定《实施工伤保险条例》若干意见》;有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法;工伤保险费行业差别费及行业内费率档次的调整方案等等，在有关工伤保险实施相关政策法规的制定中发挥工会的参与作用。

二是工会加强与人大政府及有关部门的沟通，通过工会界的人大、政协提案议案，督促各级人大政协完善工伤保险的相关法律法规，健全相关的工作机制，从源头上解决问题。

三是参与劳动关系三方协商。进一步完善工会与政府的联席会议制度，劳动关系三方协商机制，畅通对话渠道，发挥工会在《工伤保险条例》实施中职工权益维护的作用。同时，工会在加强调查研究的基础上，根据一个时期工伤保险条例实施中职工反映强烈的突出问题，经常地、及时地向党委、政府汇报，争取党政的重视，是推动问题及时解决的重要方式和手段。

四是通过参加当地人大、政协、政府有关部门组织的联合执法检查及独立开展的各种监督检查活动，强化相关法律法规和政策的落实，将监督检查过程中发现的问题以及广大职工意愿及时反馈给党政有关方面，推动相关法律法规和政策的进一步完善，切实实现“源头维护”，保障职工社会保障权益的整体诉求。

(三)注重维权实效，在《工伤保险条例》实施过程中维护职工的监督权

《社会保险法》第9条规定:“工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。”

1.各级地方工会和产业工会，可以以社会保险监督委员会为平台，实现监督权

(1)健全机构。上世纪90年代，全国各省 (自治区、直辖市)相继建立由政府代表、企业代表、工会代表组组成的社会保险监督委员会，工会应以此为平台，完善省、市、县三级网络，实现在〈工伤保险条例〉实施过程中的监督作用。例如福建省和浙江省政府明确社会保险监督委员会的工作由总工会牵头，委员会办公室设在工会，由总工会领导兼任办公室主任。福建省设立了地方工会三级社会保险监督网络，工会负责当地的社会保险监督委员会日常工作。

(2)建章立制，明确职责。工会应推动建立社会保险委员会制度化建设，规范工作方式、程序和渠道，落实好工作责任。

一是建立完善例会制度。每年应至少召开两次会议，由政府职能部门分别报告社保基金 (包括工伤保险基金)的征缴、收支、节余、运营和预决算等情况，以及社保待遇情况、社保政策的执行情况等，研究决定有关社会保险方面的重大问题;二是建立定期督查制度。组织委员会对各社会保险经办机构的工作进行检查和监督，对参保企业执行社会保险政策法规、为职工缴纳社会保险的情况进行抽查;三是建立信息定期公开披露制度。定期向委员会公告社保基金的预报告和收支一览表，包括企业缴费情况、个人待遇情况、财政补助情况等，实现社保基金的公开、透明;四是建立制度运行评估制度，以一年为一个周期，聘请专业会计机构对制度的运行效果进行评估和预测;还应建立委员会内部问责制度，确保成员单位的各项制度落到实处。［13］

2.基层工会应以民主管理和集体合同为抓手，监督用人单位落实职工的社保权益，实现监督权

根据《宪法》、《劳动法》、《工会法》的有关规定及《工伤保险条例》第53条规定:“工会组织依法维护工伤职工的合法权益，对用人单位的工伤保险工作实行监督”。工会对用人单位进行以下监督:

(1)通过平等协商和集体合同制度，监督用人单位是否把为职工按时足额缴纳社会保险费作为重要条款，列入集体合同之中，并对合同的履约情况进行监督。

(2)通过厂务公开和职工代表大会实现对用人单位工伤保险工作的监督，把企业为职工参保缴费情况作为工作报告的内容之一，进行审议。职工代表大会有权审查同意或否决有关工伤保险的单位内部规章制度。工会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。

(3)帮助、指导职工与用人单位签订劳动合同，向职工介绍工伤保险法律法规知识，防止用人单位在劳动合同中确定对职工不公平的条款。

(4)督促和监督用人单位执行工伤保险法律法规，特别是按时足额缴纳工伤保险费，执行劳动合同和集体合同中有关工伤保险的条款，保证职工合法权益的真正实现。

3.依靠职工群众实行广泛监督

一是建立监督委员会制度。如辽宁省要求建立企业职工、离退休人员和社区、工会、退委会等方面代表组成的社会保障职工群众监督委员会，定期听取社保经办机构的汇报，对社保基金的使用以及社会保险政策的落实情况进行监督。上海市仪电工会建立了职工代表巡视制度，由职工代表对本系统企业缴纳社会保险费情况进行巡视检查，及时有效地纠正了企业迟缴、漏缴工伤保险费等违规做法。二是建立社会保险员监督制度。一些地方工会选聘具有一定的社会保险水平，热心于社会保险监督工作的企事业单位职工作为社会保险兼职监督员，广泛收集职工对工伤保险法规政策及实施情况的意见和建议，及时反映存在的问题，如福建省工会选聘了1000名社会保险监督员，经省社会保险监督委员会进行业务培训，发给社会保险监督员证书。［14］

(四)注重关键环节，在《工伤保险条例》实施过程中维护职工的赔偿权

发生工伤事故以后，职工能否依法获得赔偿，很大程度取决于工伤认定、劳动能力鉴定及工伤赔付等关键环节的权益实现情况。

1.加强工伤保险宣传，维护职工的知情权

据调查，有相当一部分职工，特别是农民工不知道工伤保险，导致个别无良企业与职工签订非法的“生死合同”;还有部分职工认为工伤保险就是意外伤害保险，一旦发生工伤，造成索赔无力。

《工伤保险条例》第4条规定:“用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示”。对工伤保险相关的知识，用人单位有如实告之的义务。工会应履行教育职能，在职工中广泛宣传工伤保险知识，增强职工依法维权的意识。

2.代表职工行使工伤认定权

《工伤保险条例》第17条规定:“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”

帮助、指导工伤职工办理工伤认定，是保证赔偿权实现的前提条件。针对工伤认定材料中有劳动关系证明“举证难”现象，工会要帮助职工签订劳动合同并由监督企业将劳动合同文本交职工个人保留一份，或者保留工资条、考勤记录等。

3.代表职工行使劳动能力鉴定权

《工伤保险条例》第24条规定:“省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级劳动能力鉴定委员会分别由省、自治区、直辖市和设区的市级社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。”

职工工伤伤情稳定后，由于所受伤害不同，对劳动能力的影响也不同，经办机构是根据劳动能力鉴定委员会给出的鉴定结论支付工伤保险待遇。工会组织是鉴定委员会的成员之一，要派代表参加鉴定会议，在代表工伤职工利益，维护其合法权益，保障工伤职工获得及时救助方面发挥作用。

4.代表职工行使伤亡事故调查权

《工伤保险条例》第19条规定:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”

单位违反工伤保险法律法规，侵犯职工工伤保险权益的，工会有权进行调查，并代表职工与单位交涉，要求单位采取措施予纠正。

5.代表职工行使工伤诉讼权

用人单位违反工伤保险法律法规、侵犯职工工伤保险合法权益拒不改正的，工会应当依法及时向劳动保障行政部门等政府部门、社会保险经办机构和司法机关反映，提请处理;职工认为用人单位侵犯其工伤保险权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助，在程序上和实体上维护职工的合法权益。

总之，工伤保险是工会维权的重要领域，《工伤保险条例》的有关规定为工会在工伤保险领域开展维权工作提供了明确而有力的法律依据，在目前机遇与挑战并存的情况下，最大程度地实现职工的社会保险权益，工会组织任重道远。

［1］温如军.职业病防治法修改条文公布拟杜绝开胸验肺事件［N］.法制日报，2010－11－04.

［2］火兴才，维权难.65万尘肺患者正跪着死亡［N］.重庆晨报，2011－02－21.