河南新型农村社区建设问题探析——新型城镇化建设的务实之路

王武朝

(郑州师范学院，河南郑州450044)

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志，马克思曾经说过，“现代化的历史就是乡村城镇化的历史”。《中国城市发展报告(2011)》显示，至2011年中国城镇化率已经超过了50%，达到51．27%，这标志着我国经济社会的发展已经进入一个新的历史阶段，而新型城镇化建设的难题也摆在了我们的眼前。

2011年，中原经济区建设正式上升为国家战略，河南省作为中部农业大省，由此成为“三化”协调发展先行先试的焦点。“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕”，是新型城镇化的核心。要与全国发展保持同步，走好“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的，以新型城镇化为引领”的“三化”协调科学发展的路子。河南各地农村正在进行的新型农村社区建设，集中展现了新型城镇化“新”的内涵，新型农村社区承接城市发展辐射，承接产业转移带动，是实现“三农”发展现代转型的积极实践。新型农村社区内涵远远突破和超越了传统意义上的新农村建设，是建国以来继土改、家庭承包经营之后，又一次触动农村生产方式和生活方式的深层次变革。新型农村社区是实现新型城镇化建设的重要环节，探索适合新型农村社区建设长治久安、推之可行的有效体制机制，是走新型城镇化为引领的务实之路。

一、深刻转变观念，统一思想认识

新型城镇化突破了传统城市梯次的划分，将新型农村社区列为城镇化的组成部分，从而形成国家区域性中心城市、地区中心城市、县域中心城市、中心镇、新型农村社区的五级城镇体系。新型农村社区建设作为新型城镇化的切入点，受益面大，可以解决农村农民的就地城镇化问题。新型农村社区属于城镇体系的末端，搞好新型农村社区建设，就等于把城镇的底座做大，这样的新型城镇化符合河南实际。从2011年至今，河南省已初步建成新型农村社区近300个，已经启动建设的新型农村社区近2000个，已经完成规划的新型农村社区近万个。在新型城镇化建设中，有成功的范例，如滑县的锦和新城，当然也存在很多问题，需要各级政府切实转变观念，统一思想，加强认识，把新型农村社区的建设做成实实在在的民生工程。

1．始终关注民生，以人为本，制定科学合理的发展规划。在新型农村社区的建设规划上，确立城乡一体化发展的理念，改变传统的城乡分割建设模式;重心应放在结构优化和内涵提升上，避免盲目的城市扩张;加强产业集聚、产城互动建设，发挥现代城镇体系综合功能。

2．各级政府在政策落实中应体现人民意愿、对人民负责。突出为民，充分考虑农民的实际承受能力，不盲目攀比，不强迫命令，不包办代替，稳中求进，坚持让农民在城镇化中获得实惠。重在为民，在新型农村社区建设实践中，要让群众真正参与，倾听他们的看法和心声，尊重他们的要求和意愿，因村而异，因地制宜，决不能把城乡一体化等同于城乡一样化，直接“拷贝”和“移植”城镇或其他地方的发展经验，也切忌“一刀切”、“摊大饼”、搞运动。

3．更新观念。新型农村社区建设正在不断地实现“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”的美好愿望，农民作为新型农村社区建设的主要参与者和最大的受益者，也要转变自身观念，提高认识，不能认为新型农村社区建设是政府的事情，甚至认为侵犯了自己的利益，出现“反城镇化或拒城镇化”的现象，而要结合自身的实际，积极参与到新型农村社区建设中，通过合理的方式和途径，表达自己的利益诉求，多为政府提可行性的意见和建议，真正把新型农村社区建成自己安居乐业的新家园。新型农村社区的建设需要各方达成共识，上下联动，通过广大干部群众的不懈努力，让新型农村社区真正成为中原大地上一道美丽的风景。

二、完善新型农村社区建设的各项制度

新型农村社区的建设不是简单的“三个集中”工程(即农地向规模经营集中、工业向园区集中、农民向居住区集中)，而是要从根本上破除城乡二元社会结构，实现公共资源在城乡之间均衡分配、生产要素在城乡之间自由流动，城乡土地资源的优化配置和集约利用，让农村和农民分享工业化和城镇化所创造的增值收益和文明成果，进一步促进经济社会发展的融合。从2006年党的十六届六中全会作出“积极推进农村社区建设”这一重大战略部署开始，全国各地都已开始积极进行探索，但在制度建设方面还有很多空白。在城乡一体化的建设过程中，要将农村原有的组织和管理体制与现在的新型农村社区管理体制之间进行无缝对接，建立适合新型农村社区长久发展的制度，为新型农村社区建设的根本性和长期性做好保障。

1．完善土地使用管理制度。土地是新型城镇化建设的核心，土地的使用问题是新型农村社区建设的焦点，土地使用制度的改革是新型农村社区建设的关键。一是规范土地流转制度，保证农耕用地的质量和效益。通过试行土地托管、社区经营、政策鼓励、政府补贴等方式对农民的土地承包经营权进行有序管理，在保证土地质量和效益的同时，扩大农民对土地承包经营权的选择渠道。二是建立宅基地与新型农村社区房屋流转交易制度，保证农民的房屋所有权。河南省新型城镇化示范市舞钢市向搬入新型农村社区的21户农民颁发了首批“集体土地使用证”和“房屋所有权证”，显化农民土地财产权，增加了农民财富积累和财产性收入，让农民从“无产者”成为“有产者”，其中的10户农民又正式通过农房抵押获贷331万元，农民最重要资产农房由过去的“死资产”变为“活资本”。三是建立农村集体建设用地向新型农村社区流转制度，通过城乡建设用地“增加挂钩”，为农村集体建设用地使用权指标跨区域有偿、合理流转使用提供支持，不仅推动农村土地综合整治和农业规模化经营，也为工业园区建设和新型农村社区建设用地提供保障，有益于土地集约利用和城乡协调发展。四是建立集体用地收益分配制度，提高农民的对集体产权的利益分成。对商用性征地，形成的资产应以股份分红等形式配置给对被征地有所有权的农民，提高征地补偿标准，切实保障失地农民的所有权、生存权和发展权。

2．完善新型农村社区的功能和管理制度。党的十七大提出，把城乡社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。新型农村社区建设是新型城镇化建设的关键，将涉及到农村的经济结构、组织结构、管理体制、服务体制等重大改变，完善新型农村社区的功能和管理制度在新型农村社区建设规划中具有决定性的作用。一是在多村合并基础上形成的新型农村社区将作为农村社会基层组织单位，将承载农村社会从经济、政治、社会、文化等各方面向城镇趋同和融合，并最终形成公共服务完善、政治民主、生态环境良好的新型生态社区。二是从制度上确立新型农村社区的建设规范和标准，将新型农村社区规划纳入地方政府经济社会发展总体规划，建设与城市社区类似的公共服务设施，这是保证新型农村社区完善功能的基本前提。新型农村社区的筹建将改变原来村庄的区位结构、集体经济关系、社会事务，从制度上对在原村委会的基础上成立的新型农村社区管理委员会的构建进行规范;对原有集体资产如土地、厂房、债权等产权进行界定和重新合理分配使用，并使资产保值增值，为社区居民提供更好的社会保障和公共服务;建立新型农村社区社会事务的管理条例，加强对新型农村社区社会治安、公共环境的管理，形成良好的生活秩序。拓展新型农村社区的服务功能，从办事、购物、教育、医疗等方面为社区居民服务，将社区建成政治生活、商业贸易、文化教育、服务和管理中心，提高社区居民的生活质量和居住环境;健全社区的社会保障体系，建立农村养老、医疗和就业等方面的保障制度和城市社区的对接制度，健全新型农村社区居民保障体系。在新型农村社区建设中，应完善社区民主建设体系，保障农民的知情权、参与权、监督权、决策权等各种民主权力，建立畅通的农民利益诉求机制，构建政治民主、和谐的基层社区居民自治体系。

三、新型农村社区建设的路径选择

在新型农村社区建设中，应坚持因地制宜的原则，根据各地经济发展、地理条件和风土人情等实际情况，选择可行性路径，量力而行，循序渐进。从经济结构、功能区划、地理区位、规模控制、人口结构等要素方面，对新型农村社区的建设进行规划。

1．城区改造型社区。主要针对城中村、城市郊区、城市规划新区和工业园区的村庄进行改造，这些地区接近城市，经济基础相对比较好，围绕服务业，重点发展工商贸易、物流交易、酒店餐饮等能与城市形成互补配套的特色产业，不仅能为所在地区居民提供更多的就业机会，还能吸引和扩容一定的外来务工人员。在城区改造型社区建设中，通过集体经济组织的土地增减，获得土地建设指标，实现村改社区、资产改制、户籍改革、社会保障、公共服务城乡一体化等措施，使该类新型农村社区建设与城市社区建设一步到位，农民直接变为市民。

2．城镇发展型社区。主要针对乡镇驻地村、有特色企业规模的村镇和知名企业驻地村。这些村镇交通便利，城镇化基础好，都有一定的经济发展潜力，集体经济组织通过招商引资、入股等形式，发展农产品加工业;通过建设特色工业园区，扩大农民就业渠道，提高农民的收入;通过新型农村社区建设，加强基础设施配套建设、提高公共服务能力，吸纳兼并周边村庄，形成以农业、工业为主，农、工、商、服多业融合的新型农业社区。

3．农村骨干型社区。主要以广大农村的自然村落为主，按照风俗相通、区位相近、产业相似、文化认同的原则，进行合村并建。这些村镇农业基础好，集体经济可围绕农产品生产基地建设和现代农业发展的要求进行规划，重点发展现代高效农业、观光农业，形成具有优势和特色的农业产业带，进行农业现代化规模经营;把新型农村社区打造成公共服务完备、居住环境优美、环境优良的生态农村社区。

4．山庄旅游型社区。主要针对历史文化遗留的村镇、山区、林区、景区和旅游热线区的村落。这些村落生态环境良好，但居住相对更加分散，对这些村落更需要发挥集体经济的引导和组织，以本地良好的生态环境为依托，重点发展休闲农业、特色农业、观光休闲旅游产业，以增加当地农民的就业和收入，同时保护良好的生态环境，避免无序的开发和破坏。新型农村社区的建设以山庄旅游型为主，提高对基础设施建设的投入，建造良好的生态居住环境和舒畅便捷的旅游环境。

［1］张敬燕．以新型城镇化为引领，走“三化”协调发展之路［J］．中共郑州市委党校学报，2012，(1)．

［2］胡锦涛．中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［M］．北京:人民出版社，2007．

［3］吴业苗．新型农村社区建设:如何可为—以城乡一体化为视角［J］．社会主义研究，2012，(3)．

［4］杨济遥．关于新型农村社区建设的调查与思考［J］．当代经济．2012，(13)．