普惠型社会福利视角下的社会救助

满新英

（中共山东省委党校，山东济南250103）

普惠型社会福利视角下的社会救助

满新英

（中共山东省委党校，山东济南250103）

“适度普惠”社会政策的提出，标志着我国社会福利制度正从“补缺型”转向“普惠型”。社会救助权利化趋势要求转变传统理念；社会救助全面化趋势要求以需求为导向，进一步拓展覆盖城乡的社会救助体系；社会救助专业化趋势要求健全管理体制和运行机制。因此，要以公民权利和政府责任为导向，积极培育有利于普惠型社会救助发展的理念；要以受益的普遍性为导向，完善社会救助体系，扩大覆盖面；要建立健全社会救助管理体制和运行机制，做好社会救助工作的组织保障。

普惠型社会；福利转型；社会救助；现实挑战；体系完善

社会救助是国家和社会按照法定程序，对因各种原因导致依靠自身努力难以满足其生存发展基本需求的公民给予的物质帮助和服务照顾。在由社会救助、社会保险和社会福利三者构成的我国社会保障制度中，社会救助是最后的“安全网”，具有社会保险和社会福利所不具有的功能，是缓解贫困、推动社会公平的有效制度安排。20世纪90年代以来，我国社会救助制度得到快速发展，初步实现定型化、规范化和体系化。2007年“适度普惠”社会政策的提出，不仅意味着我国社会福利理念发生了变化，也标志着我国社会福利制度正从“补缺型”转向“普惠型”，社会救助制度作为一项基本的福利制度该如何构建成为亟待认真研究的课题。

一、普惠型社会福利视角下的社会救助

改革开放前，我国的社会救助制度主要包括城市救济制度、农村的五保户制度、企业单位的困难职工补助制度、灾害救济等，是一种面向城乡“三无人员”的“剩余模式”，覆盖面很低。

改革开放后，我国一直重视社会保险制度的建设与发展，只是把社会救助视为边缘性的制度安排。由于社会保险覆盖面有限、普惠型社会福利缺失，我国社会保障制度的保障功能发展比较缓慢，难以解决社会成员的基本生存问题，社会安全网出现了较大漏洞。为了让多数公民享受社会保障，20世纪90年代以来，我国社会救助工作得到了很大的发展，社会救助在社会保障体系中的地位和重要性得以提高，从边缘制度发展成为社会保障体系中的基础组成部分。近十几年来，社会救助快速发展，初步形成包括基本生活救助、专项分类救助、临时应急类救助的综合性救助体系，并初步实现了社会救助制度的定型化、规范化和体系化。当前，我国社会救助工作正经历着经济转轨、社会转型深刻变化带来的重大挑战，特别是“适度普惠”型福利政策的提出，标志着我国社会福利价值理念由“补缺”向“普惠”转型，社会救助在整个社会保障体系中的地位和作用也会随之发生相应的变化。

从实践看，受市场化改革不到位、公共服务体系不健全等因素影响，当前我国新的福利保障制度正处于重构之中，社会成员个人不得不承担着医疗、住房、教育等基本民生保障方面的巨大压力。由于我国以社会保险为主的保障体系建设是个漫长的过程，而且从个人和家庭来看，导致贫困的原因很多，社会保险能够应付的困难有限，随着适度普惠型福利的推行，社会福利体系在缓解社会贫困方面会发挥更大的作用，但水平不会很高，这就决定了作为“兜底”工程的社会救助体系建设必将得到进一步加强，社会救助基础地位对于扩充社会保障和完善普惠型福利保障体系具有重要意义。

从普惠型社会福利视角审视，未来社会救助应在以下几个方面达到更高的标准：一是救助对象方面，社会救助应满足社会成员普遍性需要。社会救助应覆盖城乡全体社会成员，户籍和非户籍人口应享受相同的救助制度，一切涉及社会成员基本生存的民生问题都应该得到相应制度的救助，即实现城乡统筹和应保尽保。二是救助内容方面，应建立多层次的救助体系，满足合理覆盖面的要求。社会救助要回应不同民生问题需求，应根据社会成员不同需要，建立多元化社会救助体系；同时，覆盖全民的社会救助体系建设是一个渐进的发展过程，不可能一蹴而就，其制度设计应贯穿多层次原则，城乡之间在保障项目和水平上也应有所区别。三是责任主体方面，应明确国家是社会救助的“第一责任人”，应以保障社会成员的基本生活为目标，建立适度普惠型的社会救助体系，满足社会成员基本需要，真正落实公平正义的发展原则，真正维护社会成员的权利。

二、社会救助面临的现实挑战

（一）社会救助权利化趋势要求转变传统理念

传统社会救助理念认为，救助是一种施舍和恩赐，在救助对象的取舍、标准的确定、程序的实施等方面都存在随意性、不固定性、不确定性，救助对象往往需要表达一定形式的感恩或听命。1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》，标志着社会救助价值理念从传统恩惠型救济转变为现代权利型、规范化和定型化的救助。从此，城镇居民在遭遇生活困境时拥有了向政府申请并获得救助的权利，基本生活保障权益得到维护，同时，对低收入者提供救助也成为政府和社会的责任。使救助对象的生存权和发展权得到进一步的保护，使全社会成员共享社会发展带来的成果，日益成为我国领导层的政治共识。价值理念的更新和发展，为我国适度普惠型社会救助制度的发展奠定了重要的基础，但从实践层面看，与适度普惠相适应的救助理念的构建仍需要一个过程，具体表现在两个方面：首先，政府社会救助权利意识和责任意识缺失。公民权利是社会救助过程应确立和体现的核心理念之一。从理论层面看，普惠意味着这项公民权利的全覆盖，即任何社会成员无论出于什么原因，只要收入水平低于贫困线或其他法定标准，都应普遍地享有国家和社会对其基本生活的物质帮助，对陷入生活困境的贫困群体进行救助是政府的基本责任。但是，当前传统救助观念还不同程度地存在，一些政府工作人员仍把社会救助看作对救助对象的施舍，仅把其当成一种维护稳定的管理手段，忽视受助者的权利，从而在社会救助实践中产生了一些不当的做法。其次，公民获得救助权利的意识缺失。前些年我国在社会分配方面过分强调效率优先原则，在一定程度上忽视了社会公平的价值取向，使公民社会权利意识在市场化改革过程中急剧萎缩。所以，原本获得社会救助是公民的基本权利，但是公民不敢主张自己的权利，而是寄希望于得到政府的“施舍”、“恩赐”，这种心理在公民社会中并不少见。

（二）社会救助全面化趋势要求以需求为导向，进一步拓展覆盖城乡的社会救助体系

社会救助是民生保障工程，适应民生需求，建立制度完善、内容全面的社会救助体系，是发挥社会救助基础性作用的前提，当前我国社会救助体系存在救助水平低、覆盖面窄、制度分割严重等问题。

首先，社会救助水平低、覆盖面窄，没有形成科学动态的调整机制。从总体上看，我国社会救助水平偏低，虽然救助金的绝对标准一直在上升，但相对救助标准相对于人均可支配收入的比例却一直在下降。救助水平低，覆盖人数必然少。

其次，社会救助制度城乡分割和项目之间分割现象严重，影响了整体性发展。城市居民最低保障制度建立十几年来，有效缓解了陷入贫困的城市居民的生存压力，遏制了城市贫困规模的持续扩大，维护了社会安定。2007年农村最低生活保障制度开始建立，也发挥了很大的作用。但是由于城乡分割分治，农村社会救助发展普遍落后于城市，一些救助性福利覆盖不到农村。近年来，中国已开始出现贫困的代际传递现象，中国农村儿童入学率或失学率与家庭经济状况相关。城乡之间、地区之间缺乏救助制度的统筹，城市社会救助缺乏对外来人口和农民工等低保边缘群体有效的救助措施。普惠型社会救助既要逐步覆盖老年人、儿童、残疾人等特殊群体，也要覆盖由于经济转轨和社会转型带来的下岗失业人员、农民工等社会“新弱势群体”。城乡分割造成救助项目之间严重分割，由于社会救助项目缺乏顶层设计，随着各地实践的发展，救助项目日益增多，特别是一些专项分类救助制度逐渐建立，使社会救助出现明显的“碎片化”和“分散化”特征，城乡分割、群体分割、部门分割和地区分割导致社会救助发展不协调。

再次，专项分类救助项目需要进一步细化。2003年民政部提出“分类施保”的理念，要求对低保对象科学分类，提高对特殊困难低保对象的救助水平。实践中，专项救助制度只是简单地附加于基本生活救助制度之上，只有少数人才能享受，救助效果不明显，这种专项分类救助把最低生活保障人群划分为不同的类型，只要是五保户、军烈属、残疾人等某一类型群体，不管其生活境况如何，大都能得到固定的社会救助，但是因病致贫、因学致贫的群体却很难获得有效的救助。而且，专项分类救助只是简单地在最低保障制度之上叠加一定补助金额，不利于其他配套制度的设计和实施。所以，在分类施保的基础上，要推进医疗、教育、住房和法律援助等专项救助建设，保证社会成员在陷入贫困时能得到相应的救助。

（三）社会救助专业化趋势要求健全管理体制和运行机制

首先，社会救助没有形成统一的监督管理机构。在现行体制下，社会救助涉及的部门较多，民政部门作为社会救助的主管部门并未做到对整个社会救助进行有效的监督和管理，而是由各个部门分头监督管理，不仅信息共享机制不够健全，而且管理、协调与实施成本也较高。从具体社会救助项目看，民政部门管理着城乡低保、农村五保、灾害救助、医疗救助和临时救助等救助项目，住房与城乡建设部门管理着住房救助项目，教育部门管理着教育救助项目，司法部门管理着司法援助，工会系统和残联系统管理着另外一些救助项目，扶贫开发系统则管理着扶贫开发救助项目，等等。救助项目分散于很多国家机关之间，社会救助工作及管理体制的分散性和非系统性，使得众多管理部门职责不清、职能重叠，造成多头救助、重复救助、救助遗漏等无序状态，影响整个社会救助体系的功能发挥与效率提高。

其次，社会救助的实施缺乏专门的经办机构和专业队伍。社会救助是政策性极强的社会保障事业，需要专业机构和专业人士负责办理。随着社会救助规模的扩大，社会救助专业化方式缺乏，导致救助工作很难做细做实。以最低生活保障制度为例，目前在对申请救助的居民进行家庭收入和财产核查时，采取的主要方法是入户调查、邻里访问、信函索证以及社区评议、社区公示等。但是居民收入来源日趋多样化、复杂化，利用上述方法很难达到核查财产的目的，出现误差的机率越来越高。同时，由于缺乏专业工作队伍，社会救助政策执行水平低，甚至出现社会救助政策被扭曲的现象。社会救助工作的进一步发展，亟需建立专业化队伍。

三、社会救助体系的完善

（一）以公民权利和政府责任为导向，积极培育有利于普惠型社会救助发展的理念

首先，深刻认识社会救助是保障公民基本生存权利的客观需要。现代社会救助不是国家的一种恩赐和施舍，不是政府维稳的手段，而是社会成员应该享有的权利，是人类福祉实现的手段。国家应当承担起救助工作，把救助看作自己应尽的责任，保障每一位社会成员在陷入困境时都能够得到救助，赋予公民在特殊困难的条件下享受国家救助的权利，而不能把对公民的救助看作是增加政府和社会的负担。

其次，深入领会现代社会救助的内涵，正确看待社会救助在我国社会保障体系中的地位。现代社会救助远比传统社会救济复杂得多，是一项专业性很强的工作，是一项真正体现以人为本的工作，因此，必须高度重视社会救助的基础性作用，强化政府的社会救助责任。各级政府要把社会救助作为基本公共服务放在社会管理的首要位置，注重维护社会公平正义，统筹社会救助事业规划、项目和资金安排。中央政府制定整体规划，省级政府制定救助标准，区县级政府执行社会救助相关政策，同时三级政府分别承担各自的财政责任。

（二）以受益的普遍性为导向，完善社会救助体系，扩大覆盖面

首先，完善社会救助的主要内容，满足社会成员不同的救助需求。由于民生需求呈现多层性、多样性特征，所以社会救助保障方式应实现由单一化向综合性方向的转变。应对现行救助制度进行调整、完善和补充，形成全覆盖网络。贫困人口根据一定标准和贫困程度，可以分为两个层次：一是绝对贫困人口，二是相对贫困人口。贫困群体困难程度的差异性，要求保障工作必须由标准统一向分类分层发展，在救助内容上做到类别救助与专项救助相结合，在救助类别上做到物质救助与精神救助相协调，在救助方式上做到现金救助与服务提供相结合，实现社会救助受益的普遍性。要在完善最低生活保障制度的基础上，强化包括住房、医疗、教育及司法援助等在内的专项救助制度。根据儿童、老年人、残疾人等特殊群体的不同需求，进一步完善分类救助制度。

其次，建立科学的社会救助标准，确定合理的社会救助覆盖面。一是救助制度要覆盖所有弱势群体，包括农民工群体、重度残疾人群体、重病人家庭、遭遇失业人口等。二是救助制度要覆盖所有贫困状况。如家庭困难的大学毕业生的求职费用、失业人员的求职费用、遭遇天灾人祸的居民家庭的生活费用等，进一步扩大社会救助覆盖范围。要在救助对象认定上建立合理的机制，完善制度化的救助对象认定程序，打破专项救助以低保身份为准入条件的方法，使专项救助与低保救助适度分离、合理衔接，覆盖更多人群。要科学合理地确立社会救助标准，积极研究解决非户籍流动人口、失地农民享受社会救助待遇的问题，探索如何将边缘贫困群体纳入救助体系。

（三）建立健全社会救助管理体制和运行机制，做好社会救助工作的组织保障

首先，加强社会救助立法，确保公民社会权利的实现，同时对社会救助产生约束作用。基于社会救助立法缺失的现状，当前主流的观点是尽快制定《社会救助法》，明确社会救助的意义、地位、理念、原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等。但是由于社会救助立法内容过于复杂，虽然2009年《社会救助法草案》报送到国务院法制办，并向全民征求意见，但仍未获得通过。考虑到现阶段城乡、地区之间的差异和差距，以及社会救助实践中中央主导下的地方分权、分责制的特征，社会救助立法可以在两个层次上进行：一是抓紧制定全国性的《社会救助法》，对社会救助进行原则性规定，主要是明确中央财政资金保障在社会救助中的主导性责任，明确与社会救助实施有关的统一的且能体现公平公开公正原则的程序，以取代目前地方各自制定的相互之间有着显著差异甚至冲突的程序。二是鼓励地方探索制定分项法规。地方可以立足省域经济社会发展实际和社会救助需要，进行探索和实践，可以就社会救助各个项目的具体操作制定相应的地方性法规。

其次，健全社会救助管理体制和运行机制，做好社会救助工作的组织保障。一要加快社会救助管理体制改革，建立社会救助管理机构，并配备合格的专业人员，把政府部门从日常社会救助工作中解脱出来，实现政事分开。二要建立社会参与的多边救助机制，鼓励社会组织参与，依托逐步形成的信息共享、相互配合、协调运作的长效工作机制成立处理公共事务的综合服务平台，开展社会救助服务。三要完善社会救助运行机制。建立数字化管理平台及信息共享机制，实现救助工作的动态管理，提高操作的规范化；加强社会救助资金使用的监督机制，增强社会救助资金在缓解贫困方面的社会效益。

〔1〕刘喜堂.社会救助制度的基本情况及未来发展〔J〕.群言，2012（1）.

〔2〕林闽钢，张瑞利.农村贫困家庭代际贫困传递研究〔J〕.农业技术经济，2012（1）.

Theoretical Bases for Building a Party Committed to Learning

MAN Xin-ying
（The CPC Shandong Provincial Committee Party School，Jinan 250103，China）

Marx, Engels and Lenin’s thoughts on learning theories are the fundamentel bases for building a partycommitted to learning. A series of thoughts on learning theories which have been formed by the Chinese communistsheaded by Mao Zedong on the basis of carrying forward the relevant thoughts of classics are the important theoreticalbases for building a party committed to learning. The fact that all previous central collective leaderships sincelaunching reform and opening up have attached importance to learning Marxist theories is the direct theoretical basisfor building a party committed to learning

a party committed to learning；theoretical basis; Marxist classics；all previous central collective leaderships

F 061.4

A

1009-1203（2012）06-0047-04

2012-10-09

满新英（1977－），女，安徽濉溪人，中共山东省委党校马克思主义研究所讲师。

责任编辑 梁华林