太原市应急保障建设研究

杜秀清 曹扬 范富

（中共太原市委党校，山西太原 030012）

太原市应急保障建设研究

杜秀清 曹扬 范富

（中共太原市委党校，山西太原 030012）

突发公共事件易对生态环境、社会发展、人民生命财产造成重大破坏，应急保障建设已成为近年来社会管理的首要任务。太原作为省会城市，在应急保障建设中做了很多工作，但也存在诸多问题。积极探索太原市应急保障建设路径，从而减少事故安全隐患成为今后工作的重中之重。

太原市；应急保障建设；实践；问题；路径

近年来，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等对生态环境、社会发展、人民生命财产造成极大破坏，应急保障体系建设地位日益凸显，构建完善的应急保障体系已成为和谐社会建设的重中之重。中共中央政治局常委、中央政法委书记、中央社会管理综合治理委员会主任周永康同志指出，要按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。太原作为山西省会城市，积极探索应急保障建设的重要地位、实践过程、存在问题、发展路径具有重要意义。

一、应急保障建设已成为重要的国情、省情、市情

随着社会发展的不断深入，应急保障建设已成为近年来社会管理的首要任务。应急保障主要是针对突发公共事件而进行的。突发公共事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性等特性，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件等四大类。这些事件大都突然发生，易造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，甚至有可能危及公共安全领域。

中国目前已处在突发公共事件的高发时期。从自然角度看，地形地貌复杂。据民政部公布的统计资料，进入本世纪以来，中国因自然灾害导致的死亡人数达11.8万余人，直接经济损失达35739亿元。有70%以上的大城市、半数以上人口、75%以上工农业生产值分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区，一旦发生自然灾害，损失程度难以估计。不仅是对国民经济正常发展与微观经济正常运行的重大打击，也是对国家财政及相关经济制度或政策的冲击。从社会角度看，目前既是社会经济的关键发展期，同时又是矛盾凸显期。社会内部出现一些新问题，如阶层问题、利益问题等，这些问题如果处置失当有可能出现社会危机，必然损害正常的社会秩序并产生难以预料的心理打击，往往容易造成秩序混乱与社会失控。从外部环境看，社会外部环境也有新变化，国际间的冲突和危机出现新的特点，公共安全受到威胁与挑战，是对执政党执政能力和各级政府管治能力的考验。

因此，重视应急保障建设是形势所迫，已成为重要的国情、省情、市情。近一年来，从中央到山西，从山西到太原已出台相关规划、条例及办法，重视程度有目共睹。

2011年11月，国务院办公厅出台《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》。《规划》明确提出了全面提升国家综合防灾减灾能力，有效抑制自然灾害风险的上升趋势，最大程度地减少自然灾害造成的损失，全民防灾减灾素养明显增强，自然灾害对国民经济和社会发展的影响明显降低的目标，制定了预防为主，防减并重；政府主导，社会参与；以人为本，科学减灾；统筹规划，突出重点的基本原则。同时，军队与地方全面战略合作。2011年10月14日，解放军总后勤部与河南省在北京签署合作协议，标志着军地双方将在国家应急保障体系领域展开全面合作。战略合作协议以加快转变战斗力生成模式，推进军民融合式发展步伐，提高军地应急投送保障能力为目标，按照“平时服务、急时应急、战时能战”的要求，将国防和军队现代化建设的需求与地方经济发展统筹规划，使国防建设与经济建设相互促进、协调发展，实现军事效益、经济效益和社会效益的有机统一。

2012年3月28日，山西省出台《山西省突发事件应对条例》。明确规定合理设置应急避难场所、建立应急物资储备保障制度、乡以上政府及有关部门和单位应当实行24小时应急值班制度、应急管理工作实行行政领导负责制、两小时内上报突发事件、建立应急管理培训演练制度、应急措施造成损失要按国家规定给予补偿、为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险及突发事件的信息报送要及时、客观和真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报等等。

2011年5月6日，太原市颁发大规模群体性事件应急预案，旨在建立健全我市大规模群体性事件应急处置机制，推进应急处置工作法制化、科学化、制度化建设，提高处置能力，预防和减少大规模群体性事件发生，最大限度降低事件造成的危害和影响，切实维护省城社会稳定。制定工作原则为预防为主、属地管理、分级负责（谁主管、谁负责）、依法办事、教育疏导、果断处置。2011年5月11日，为加强应急队伍建设管理，提高抢险救援能力，保护人民群众生命财产安全，维护公共安全和社会秩序，太原市人民政府制定《太原市应急队伍建设管理办法（试行）》。该《办法》由总则、应急队伍建设、应急队伍管理、应急队伍职责、应急队伍保障、奖惩、附则组成。

二、太原市应急保障工作的实践及存在的问题

（一）太原市应急保障工作的实践

应急保障工作能够快速有效地开展，依赖于充分的应急保障体系，包括人力资源保障、各类物资保障和应急能力的保障。太原市一年多来做了以下应急保障工作。

1.为确保应急救援通迅顺畅，太原将率先建立防震减灾应急专用通讯网

2011年11月23日，为应对地震等突发性灾害，中国移动山西公司太原分公司投入价值2000万元的软、硬件设施，与太原市防震减灾局联手合作，在全省范围内率先组建“太原市防震减灾LS（绿色）应急专用通讯网”。LS（绿色）应急专用通讯网是一张功能强大的应急通信网络，目的是在灾难发生情况下，将宝贵的信道资源留给最需要的指挥者。这套系统主要包括：全太原市10个行政区内分别建设一座能应对百年一遇自然灾害的“超级基站”；应急人员优先接入网络；应急情况下基站快速扩容等。

2.为提升应急处置能力，太原购置新型防汛泵车

2012年3月，为提高太原应急防汛处置能力，确保汛期防汛安全，太原财政投资590余万元购置三台防汛泵车。产自意大利的自吸真空泵车身长约8.9米，高约3米，最大的特点是真正实现了移动水泵的要求，可以在涉水0.6米的环境中进行紧急排水抢险工作。同时具备电源输出功能，在满足自身电力需求的同时，可以支持其他远距离用电需要。在城市防汛中，该款泵车完全可以满足快速开展及撤收、应急反应速度快等需求。一台车每小时最大抽水量能达1000立方米，可以解决不少街道排水不畅的情况，能及时、快速地赶赴积水现场，在短时间内，缓解城市局部积水严重的问题。

3.为确保救援工作顺利开展，太原计划在2015年前建556个避难场所

2012年4月6日，《太原市中心城区抗震防灾应急避难场所专项规划方案》出台。到2015年底，太原市人均有效避难场所将达到3m2，到2020年则计划达到4m2。目前，太原市共有应急避难场所440个，人均有效避难面积为2.19m2。除尖草坪区人均为4.22m2以外，其余各区人均面积均在2m2以下。此次规划范围涉及太原市中心城区，北至上兰和绕城高速公路北段，西至西山边山地区，东至东山边山地区，南至姚村。规划显示，太原市计划在2015年之前建设避难场所556个，有效避难面积981.05公顷，规划人口320万，人均避难面积3.07m2。

4.为确保饮食卫生，太原实施五项制度保安全

2012年4月5日，在食品安全暨责任监督工作会议上，太原市公布了《食品安全信息公布制度（试行）》等5项制度和办法，以完善食品安全监管体系，保障食品安全。一是信息要在第一时间公开。在发生较大食品安全事故后，有关部门要在第一时间拟订信息发布方案，并由卫生部门公布简要信息。随后，不断跟踪公布报导。二是对举报者实施奖励。群众可通过书信、电话、传真、电子邮件、当面陈述等形式向有关部门举报。奖励金额最高可达10万元。三是高层统筹，攻坚克难。市食安委是全市食品安全工作的高层次议事协调机构，“一把手”由市长担任，副主任则由副市长、市政府副秘书长等担任，还有近30个政府部门的主要负责人作为成员参加。主要任务就是协调解决食品安全工作中的重点、热点、难点问题。四是实施联合执法。通过联合执法，要对食品安全监管领域进行全方位覆盖，消除监管盲区、空白。五是责任考核实施一票否决。食品安全目标责任考核的主要内容包括：开展专项整治和隐患排查情况；风险监测和监督抽检情况；食品安全事故应急处理体系和能力建设情况等。各县（市、区）政府、开发区管委会和有关监管部门，发生以下情形之一，年度食品安全工作将被一票否决。即：发生重大食品安全事故；发生食品安全事故后瞒报、谎报导致事态扩大，造成恶劣社会影响。

5.山西省突发灾害现场气象应急服务系统在太原通过验收

2012年4月7日，山西省突发灾害现场气象应急服务系统验收会在太原举行。验收专家组14名专家对山西省突发灾害现场气象应急服务系统进行了验收，原则同意通过系统初验，并开始试运行，为国内气象部门首个通过验收的该类系统。该系统采用先进技术体制，利用卫星通信、微波传输、视音频信息采集处理、多媒体业务技术以及气象数据分析处理技术，建成了集突发事件现场应急电视高清直播、高清电视会商与气象服务为一体的数字化综合业务平台。系统在重大社会活动气象伴随服务、突发环保事件气象应急保障、严重自然灾害气象现场监测等气象服务中，能够发挥快速机动的优势到达任何现场，建立天气预报业务平台，进行天气预报制作，快速开展气象信息服务；进行气象现场视音频预警信息发布，通过卫星直播报道重大天气环境过程；可提供宽带数据传输，无缝实现网络信息共享，并提供视频会商和语音通信，有效实施远程指挥调度。并能与山西省国家突发事件预警信息发布中心联动，在相关气象灾害发生后，迅速向省内联通、电信、移动手机用户发送预警信息，最快发送速度只要15秒。

6.公布《太原市地震应急预案》，并确定太原市2012年防震减灾工作重点

2010年修订的《太原市地震应急预案》公布。太原市发生5．0级及以上的地震灾害事件时，将启动该应急预案。地震预警一般由国务院或省政府发布。省政府对我市发布地震短期预报后，紧急情况下，市政府可以发布48小时之内临震预报预警。地震应急期间，受灾区域发生更大等级地震灾害事件、现有应急力量不足的，可相应提高响应级别，并向上级报告。地震发生后，市抗震救灾指挥部将依法及时公布震情灾情信息，建立新闻发布“绿色通道”，组织新闻发布会，避免公众恐慌和谣言传播。应急工作由9个工作组负责，分别是抢险救灾组、医疗防疫组、灾民安置组、治安保卫组、城市基础设施与工程抢险组、次生灾害防治组、后勤保障组、新闻宣传组、教育防御组。

2012年3月2日，太原市2012年防震减灾工作会议召开，安排部署了今年的工作任务。确定全市防震减灾工作将进一步提升监测预报能力建设，巩固震灾防御能力建设，大力开展减灾文化建设；力推建筑抗震能力建设，将监管延伸到项目建设的全过程；加快政府保障能力建设，将物资储备长效机制运行落实到位；强化应急处置能力建设，开展应急救援队伍建设，打造一流的应急救灾能力；创新服务能力建设，不断提升依法行政能力，全面推进防震减灾事业的发展。

7.成立太原市应急救援支队及太原蓝天救援队

2010年11月，太原市应急救援支队成立，地址设在太原市消防支队。太原市应急救援支队的成立标志着太原市的综合应急救援工作又跨上一个新的台阶。应急救援支队作为太原市应对各类突发事件的主力军，担负着全市的火灾扑救、抢险救援及社会救助等工作。太原蓝天救援队成立于2010年7月，救援队的宗旨是弘扬“人道、博爱、奉献”红十字精神，为本地区及周边地区的群众性户外运动提供公益救援服务；积极参与自然灾害、城市救援等其他社会公益救援服务；发起组建全国救援联盟，并与国内外救援机构进行合作交流，促进中国紧急救援事业的发展。

（二）太原市应急保障工作存在的问题

1.宣传教育力度不足，导致思想认识错位

针对突发事件的不可预料性，应急宣传教育是很必要的。它是保证生命安全、生产安全的重要手段，是提高事故防范能力的重要途径。太原市有应急宣传，但力度还很小，导致许多方面思想认识错位。具体表现为有关领域对开展应急救援宣传教育和培训的认识不到位，重视程度不够，没有很好地开展各种形式的宣传教育活动；有关领域应急指挥和管理人员自身业务素质不高，现场处置能力差，实战经验少；有关企业从业人员安全意识淡薄，缺乏必要的自救、互救安全知识和现场逃生能力；市民的灾害和风险意识淡薄，大多数家庭除了防盗基本上不考虑如何防范自然灾害与事故灾害。

2.应急法律法规欠缺，紧急状态领域立法存在盲区

太原市有应急法律法规，但还不全面，能够全面应对突发公共事件的法律制度体系尚未形成，已有的法律法规未能得到系统梳理。有时应急措施的采取仅仅依靠个别领导的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制。应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费。紧急状态是一种极端的社会危机状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种情况在太原市发生的几率很小。现在的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对太原市民众的利益造成严重损害。

3.部分单位和个人对应急体系建设的重要性认识不足

构建完善的应急管理体系，是及时有效地开展应急救援工作的重要保证，是实现社会和谐、安全快速发展的保证。应急体系主要包括领导机构、办事机构、工作机构、专家组四部分，这些机构依据法律法规及预案开展应急管理工作，构成一个统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系。由于一些领导干部责任心不强，对安全生产工作认识不足，重效益，轻安全的思想根深蒂固，缺乏防患意识和危机意识，对完善应急救援体系，提高应对灾难的能力，防范和控制重特大事故发生的积极性不高，片面地理解生产安全应急救援工作就是建一支队伍或成立一个挂名的应急机构，因而，应急准备、应急响应机制建设不能落到实处。具体表现在：有的部门、企业没有建立应急救援预案；有的虽有预案，但没有专门的应急机构；有的应急预案从未演练过，成为一纸空文。

4.政府应急指挥和管理机构控制能力弱

2008年3月5日，经过省机构编制办批准，太原市人民政府应急管理办公室成立。具体职责为：负责市政府总值班工作，及时掌握和报告市内外相关重大情况和动态，办理向市政府报送的紧急重要事项，负责协调和督促检查各县（市、区）政府、市政府各部门、企业和社会应急管理工作，组织研究提出全市应急管理政策、法规和规划建议以及协助市政府领导处置重大的突发公共事件等。可以看出，太原市虽有应急办机构，但现有的生产安全应急救援力量分属于不同的部门或大中型企业，各部门、各企业根据自身特点，建立了相对独立的、封闭的应急体系，往往在应对重特大事故应急救援时，出现指挥、协调失控等情况。

5.应急预案缺乏，可行性操作不够，关键时刻发挥不了作用

目前，太原市应急措施的采取尚缺乏相应的应急预案，即使有应急预案大多也未经演练，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以全面地开展和协调。目前，政府建立了突发公共安全事故应急预案及危化品、矿山、建筑施工、道路交通专项预案，企业大多也建立了现场处置预案，但相当一部分无专门机构和人员对应急预案进行指导、管理。在编制预案时存在不能结合企业自身可能发生的事故，不组织或不认真组织预案演练，走过场，搞形式，针对性不强，甚至纸上谈兵，达不到演练的目的；也不根据演练情况，及时修改、完善应急预案，导致预案的实用性、可操作性不强，关键时刻不能发挥作用。

6.安全意识不够，应急队伍建设滞后

目前，虽建立了太原市应急救援支队及太原蓝天救援队，矿山、卫生、环境、气象、农业、公安、消防、新闻报道等部门也有应急队伍，但应急救援力量和装备还是不足。蓝天救援队只是志愿者组成的队伍，从事户外遇险救援的民间公益性团体。太原市应急救援支队主要力量是太原市消防支队，其它救援队人员大多是兼职，力量很是有限。如果遇到重大事故，单就太原市自身的应急救援能力还很不够，一旦错过最佳救援时机，后果不可想象。再加上许多企业为了追求利益最大化，降低成本，在应急救援方面没有或虽设有专项投入，但形同虚设，致使应急救援装备落后，专业性训练较少，实战操作就会出现问题。太原市矿山、危化品生产经营企业众多，但应急投入严重不足，技术装备落后，队伍建设滞后，专业救援队伍不健全，现有的救援力量基本上都是兼职的，无经费、无经验、无装备，缺乏必要的培训，远不能适应救援工作的实际需要，成为现代化发展的瓶颈。

三、太原市应急保障建设路径探索

（一）进一步加强应急保障的宣传教育，努力做到安全无事故

进一步加大应急管理宣传教育和培训工作力度，充分发挥社区居委会、村民委员会、企业和学校等力量，采取张贴标语、发放传单、主办宣传栏、举办专题展览、组织街头咨询、广播等多种形式和途径，让广大群众学习和掌握公共安全、避险救灾等知识，增强应急处置和自救互救的能力。

开展安全生产应急救援预案和应急自救互救常识的宣传教育和培训工作，使人人有危机意识和责任意识。同时，确保所有从业人员具备基本的应急技能、熟悉企业应急预案、掌握本岗位事故防范措施和应急处置程序，提高应急水平。要及时对典型事故和事故救援工作进行总结分析，积累经验，吸取教训，不断改进应急管理和应急救援工作。要把群众自救互救的宣传教育纳入安全生产宣传教育总体规划，加强对从业人员及每个市民的安全知识的培训教育。

（二）重视应急管理与构建长效机制相结合，提高对应急保障的认识

尽管太原是个多灾地区，但市民普遍缺乏灾害意识。全面做好安全生产应急管理工作，提高事故防范和应急处置能力，尽可能避免和减少事故造成的伤亡和损失，是当前构建和谐社会的必然要求。一是制定一整套完善的政府应急预案体系，保证应急救援工作需要。要明确政府各部门在事故应急救援中各自的职责和任务，落实施救人员、装备，一旦发生事故，有关部门和单位要按照职责分工，立即行动，各司其职、各就各位、协同作战，确保应急救援工作取得应有的成效。二是逐步建立和完善“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急救援机制。要把应急救援体系建设纳入政府安全生产目标考核内容，通过建立考核问责体系，提高政府对应急救援工作的重视程度。三是深入调查研究，摸清现有的各种应急救援队伍、装备等资源状况，尽快建立应急资源数据库，全面掌握应急资源，积极推进应急救援队伍、装备、物资等资源的整合和信息共享，形成统一指挥、相互支持、密切配合、协同应对事故灾难的体系。加快建立应急救援省、市、县三级网络信息系统，综合运用计算机技术、网络技术和通讯技术，建立连接省、市、县三级生产安全应急救援指挥中心和救援队伍的双向信息传输网络，并与国家专网相连接，也与相邻地市专网相连接。

（三）建立完善预案，强化演练制度，最大限度降低损失

一是要准确制定预案，保证质量。制定预案要严格按照程序进行，经过预测、评价、职责分配、指挥协调、物资保障、安全保护措施等阶段，严格确保应急预案切实可行。二是要明确预案内容，便于使用。要根据实际情况，在救援力量部署方面做文章，把各参战救援力量的任务分工与协同作战交代清楚。使各个参战单位都明确自身的位置，都能把侧重点放在各自具体的救援行动上，做到职责明确。三是要建立应急预案管理体系。建立相应的管理体系，就是做到信息情况有人收集，勤务保障有人协调，基层预案有人指导，预案效果有人评估。四是强化应急救援演练。应急预案的是否可行要靠实践去检验，而实践最好的方法是预案演练。预案演练可在事故发生前暴露预案和程序的缺陷，发现应急资源的不足和存在的问题。要通过演练，检验各级预案之间的协调性，使有关人员了解应急救援体系，熟悉应急救援方法。要通过演练发现问题，跟踪解决问题，不断修订、补充和完善预案。

（四）加强应急队伍建设，提高应急反应能力

一是尽快完善专项资金。各级政府负责本级安全生产应急救援体系建设经费保障，并纳入年度财政预算。这些资金专门用于重特大事故的应急演练，为本地区专业救援队伍配备应急救援设施、设备。二是加快各类救援基地、区域性专业性骨干救援队伍建设步伐。重点加强矿山、危化品等区域救援基地、专业性骨干救援队伍建设，提高区域救援能力。依托企业的骨干救援力量，在一些危险性大的特殊行业或领域建立专业应急救援体系，对专业性较强、地方难以有效应对的重特大事故应急救援提供支持和增援。要加强县（市、区）基层专业救援队伍建设，尽可能以现有的企业救援队伍为基础，补充装备，扩展技能，建设一专多能的应急救援队伍，使其在紧急状态下能够及时有效地施救，为外来救援争取时间，减少事故伤亡和损失。三是推动应急队伍业务培训工作，加强训练和实战演练，不断提高救援队伍的快速反应能力和实战能力。四是解决应急救援队伍经费保障问题。是否可以考虑对专、兼职救援队伍经费问题采取国家、地方、企业三方入手，从而确保资金充裕。同时为所有的专、兼职救援队伍人员购买高额保险。五是加大力度培养选拔应急救援志愿者。太原现有的应急救援队伍救援人员少，救援力量弱，专业性知识不够，应当把有一定的专业知识和技能的志愿者吸收进来，发挥其积极作用，在一定程度上弥补专、兼职救援力量的不足。

［1］郑功成.国家综合防灾减灾的战略选择与基本思路［J］.华中师范大学学报，2011（5）.

［2］刘旺洪.社会管理创新与社会治理的法治化［J］.法学，2011（10）.

D630.8

A

1008-8431（2012）05-0017-05

2012-09-05

杜秀清（1966-），女，中共太原市委党校市情与发展研究室副教授；曹扬（1983-），男，中共太原市委党校经济管理教研室副主任、讲师；范富（1966-），男，中共太原市委党校市情与发展研究室主任、副教授。

（责编:施琳洁）